Του Ζήση Παπασταμάτη* Στο άρθρο,  που αποτελεί απόσπασμα του βιβλίο μου με τίτλο «Εκτέλεση – Επίβλεψη Δημοσίων Έργων – Πρότυπος οδηγός με τον Νόμο 4412/2016... Υποχρεώσεις αναθετουσών αρχών και τα άνω & κάτω όρια συμβάσεων

Του Ζήση Παπασταμάτη*

Στο άρθρο,  που αποτελεί απόσπασμα του βιβλίο μου με τίτλο «Εκτέλεση – Επίβλεψη Δημοσίων Έργων – Πρότυπος οδηγός με τον Νόμο 4412/2016 (Επικαιροποίηση 2019)» (Εκδόσεις Ζήτη) και  συνέχεια της θεματολογίας μας στο ecopress ,  σχετικά με τις «καινοτομίες όσον αφορά την διαδικασία Εκτέλεσης Σύμβασης Δημοσίου Έργου (Μέρος Β’) παρουσιάζονται τα Όρια Εφαρμογής: Διάκριση Συμβάσεων άνω & κάτω των Ορίων, με ανάλυση για τα θέματα: 

  • Η έννοια του Οικονομικού Φορέα
  • Υποχρεώσεις Προετοιμασίας Αναθετουσών Αρχών πριν τη Διεξαγωγή της
  • Διαδικασίας Ανάθεσης
  • Κριτήρια επιλογής
  • Τα Πρότυπα Έγγραφα Σύμβασης
  • Επίσημοι Κατάλογοι Εγκεκριμένων Οικονομκών Φορέων & Πιστοποίηση αυτών

Όρια Εφαρμογής: Διάκριση Συμβάσεων άνω & κάτω των Ορίων

Ο νόμος σε όλες του τις διατάξεις (κριτήρια ανάθεσης, έννομη προστασία κλπ) εφαρμόζεται σε όλες τις δημόσιες συμβάσεις, άνω και κάτω των ορίων εφαρμογής των Οδηγιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όμως με συγκεκριμένες διατάξεις (άρθρα 116-118) εισάγονται ρυθμίσεις που αφορούν αποκλειστικά συμβάσεις κάτω των ορίων. Είναι διατάξεις σχετικές με τον συνοπτικό διαγωνισμό (έως 60.000 ευρώ, αρ. 117) και την απευθείας ανάθεση (έως 20.000 ευρώ αρ. 118) καθώς και διαφορετικές προθεσμίες δημοσίευσης και συστημάτων ανάθεσης.

Διάκριση ως προς τα όρια υφίσταται στο Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (ΕΕΕΣ) , για διαγωνισμούς άνω των ορίων, και το προτεινόμενο από την ΕΑΑΔΗΥ, για τα έργα κάτω των ορίων. Η ΕΑΑΔΗΣΥ προχώρησε στην κατάρτιση του Τυποποιημένου Εντύπου Υπεύθυνης Δήλωσης (ΤΕΥΔ), κατά πιστή αντιγραφή του «Εκτελεστικού Κανονισμού (ΕΕ) 2016/7 της Επιτροπής της 5/1/2016 για την καθιέρωση τουτυποποιημένου εντύπου για το «Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Προμήθειας»» και του Παραρτήματος 2 του κανονισμού. Στόχος του ΤΕΥΔ είναι η μείωση του διοικητικού φόρτου που απορρέει από την απαίτηση προσκόμισης σημαντικού αριθμού πιστοποιητικών ή άλλων εγγράφων που σχετίζονται με τα κριτήρια αποκλεισμού και τα κριτήρια επιλογής.

Η έννοια του Οικονομικού Φορέα

Με τον όρο «Οικονομικοί Φορείς» σύμφωνα με το πνεύμα του νόμου εννοούνται οι πρώην εργοληπτικές επιχειρήσεις.

Οι δικαιούμενοι συμμετοχής, «οικονομικοί φορείς», νομικά και φυσικά πρόσωπα περιγράφονται στο άρθρο 19. Στη συνέχεια του ιδίου άρθρου και συγκεκριμένα στην παρ. 2 γίνεται λόγος και για καλούμενες ενώσεις οικονομικών φορέων (πρώην κοινοπραξίες) , με την διευκρίνιση ότι «Οι αναθέτουσες αρχές δεν απαιτούν από τις εν λόγω ενώσεις να περιβληθούν συγκεκριμένη νομική μορφή για την υποβολή προσφοράς ή την αίτηση συμμετοχής». Άρα οι ενώσεις οικονομικών φορέων δεν υποχρεούνται να ενδυθούν ορισμένη νομική μορφή για την συμμετοχή τους.

Υποχρεώσεις Προετοιμασίας Αναθετουσών Αρχών πριν τη Διεξαγωγή της Διαδικασίας Ανάθεσης

Στα αρ 44 – 52 του νόμου (ΤΜΗΜΑ ΙΙΙ) με τίτλο «ΔΙΕΞΑΓΩΓΗ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ» ορίζονται συγκεκριμένες προϋποθέσεις που οφείλουν να τηρούν οι αναθέτουσες αρχές ΠΡΟΚΑΤΑΡΚΤΙΚΑ για την διεξαγωγή της διαδικασίας σύναψης σύμβασης όπως

  • η τεχνική επάρκεια αναθετουσών αρχών (αρ. 44)
  • η συγκρότηση και τήρηση φακέλου δημόσιας σύμβασης (αρ. 45),
  • διαδικασία για προηγούμενη εμπλοκή υποψηφίων ή προσφερόντων (αρ. 48)
  • η τεκμηρίωση της σκοπιμότητας σύναψης δημόσιας σύμβασης, η επάρκεια προϋπολογισμού, ωριμότητα, μελέτες κλπ (αρ. 49).

Όλες οι λεπτομέρειες ως προς τις υποχρεώσεις των αναθετουσών αρχών, πριν την έναρξη της διαδικασίας ανάθεσης της δημόσιας σύμβασης, αναφέρονται διεξοδικά στις ρυθμίσεις των άρθρων.

Υπεργολαβία

Από το αρ.58του νόμου προκύπτει η  πρόβλεψη ότι η αναθέτουσα αρχή να ζητά από τον προσφέροντα να αναφέρει στην προσφορά του το τμήμα της σύμβασης που προτίθεται να αναθέσει σε τρίτους καθώς και τους υπεργολάβους που προτείνει.

 Λόγοι αποκλεισμού οικονομικού φορέα 

Το αρ. 73 περιγράφει τους λόγους αποκλεισμού ενός οικονομικού φορέα σε διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης. Σημειώνεται μια ουσιώδης διαφορά μεταξύ των λόγων της παρ. 4 όπου αναφέρεται ότι οι αναθέτουσες αρχές «μπορούν να αποκλείουν…» σε αντίθεση με τις παρ. 1 & 2 όπου «οι αναθέτουσες αρχές αποκλείουν …». Συνάγεται δηλαδή ότι είναι δυνητικοί, για την αναθέτουσα αρχή οι λόγοι αποκλεισμού της παρ.4 (όπου αναφέρεται ότι οι αναθέτουσες αρχές «μπορούν να αποκλείουν…»), οι οποίοι αναφέρονται κυρίως σε σοβαρά επαγγελματικά παραπτώματα, σε οικονομική κατάσταση (πτώχευση, εξυγίανση κλπ) και στην επιχειρηματική συμπεριφορά του οικονομικού φορέα όπως : στρέβλωση του ανταγωνισμού, μη θεραπεύσιμη σύγκρουση συμφερόντων , πρότερη αθέτηση συμβατικών υποχρεώσεων κλπ. Από το άρθρο δεν δίδονται λεπτομέρειες για την εφαρμογή αυτών των κριτηρίων αποκλεισμού. Προβλέπεται όμως μια διαδικασία θεραπείας κατά των λόγων αποκλεισμού ενώπιον ειδικής επιτροπής που θα συσταθεί με ΥΑ των συναρμόδιων Υπουργείων.

Το αρ. 74 προχωρεί σε μια νέα ρύθμιση και αφορά στις συνέπειες αποκλεισμού οικονομικού φορέα, για τους λόγους του αρ. 73. θεσπίζει τους διαδικαστικούς και ουσιαστικούς όρους που ισχύουν σε περίπτωση αποκλεισμούενός οικονομικού φορέα από μελλοντικές και εν εξελίξειδιαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και ιδίως τοανώτατο χρονικό διάστημα αυτού του αποκλεισμού, τοοποίο ισοδυναμεί με το ανώτατο χρονικό διάστημα πουεπιτρέπει η Οδηγία 2014/24/ΕΕ.Σύμφωνα με την παρ. 1 μπορεί να επιβληθεί σε βάρος του αποκλεισμός από την συμμετοχή του σε εν εξελίξει και μελλοντικές διαδικασίες σύναψης συμβάσεων για εύλογο χρονικό διάστημα. Ο αποκλεισμός δεν δύναται να υπερβεί το χρονικό διάστημα των πέντε (5) ετών από την ημερομηνία της καταδίκης με τελεσίδικη απόφαση στις περιπτώσεις που αναφέρονται στην παρ. 1 του αρ. 73 και τριών (3) ετών από την ημερομηνία του σχετικού γεγονότος στις περιπτώσεις που αναφέρονται στην παρ. 4 του άρθρου 73 (παρ. 2) Ο αποκλεισμός επιβάλλεται με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας Ανάπτυξης και Τουρισμού, Δικαιοσύνης Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, αρμοδίου για θέματα καταπολέμησης διαφθοράς, καθώς και Υποδομών μεταφορών και Δικτύων, που εκδίδεται μετά από αιτιολογημένη εισήγηση της αναθέτουσας αρχής που διαπιστώνει την συνδρομή των λόγων αποκλεισμού.

Κριτήρια επιλογής

Στο αρ. 75 του Νόμου αναφέρονται τα γενικά κριτήρια επιλογής τα οποία αφορούν :

α) στην Καταλληλόλητα για άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας , β) στην οικονομική και χρηματοοικονομική επάρκεια και  γ) στην τεχνική και επαγγελματική ικανότητα

Με το άρθρο 75 τίθενται οι κανόνες που ρυθμίζουν τις τυχόν απαιτήσεις απόδειξης ανωτέρω τριών κριτηρίων των προσφερόντων/υποψηφίων. Υπό το πνεύμα αυτό, η αναθέτουσα αρχή θα πρέπει να θέτει κριτήρια εξασφάλισης ενός ελαχίστου επιπέδου οικονομικής και χρηματοοικονομικής επάρκειας και επαγγελματικών και τεχνικών γνώσεων ή ικανοτήτων, τα οποία πρέπει να καλύπτουν οι υποψήφιοι, και τα οποία θα πρέπει να είναι συνδεδεμένα με το αντικείμενο της σύμβασης. Στην παρ. 2 οι αναθέτουσες αρχές να μπορούν να απαιτούν από τους οικονομικούς φορείς να είναι εγγεγραμμένοι σε ένα από τα επαγγελματικά ή εμπορικά μητρώα που τηρούνται στο κράτος μέλος εγκατάστασής τους, όπως περιγράφεται στο παράρτημα XI του Προσαρτήματος Α ή να συμμορφώνονται με οποιαδήποτε άλλη απαίτηση ορίζεται στο παράρτημα αυτό. Στην παρ.3 αναφέρεται ότι:

«Όσον αφορά την οικονομική και χρηματοοικονομική επάρκεια, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιβάλλουν απαιτήσεις που να διασφαλίζουν ότι οι οικονομικοί φορείς διαθέτουν την αναγκαία οικονομική και χρηματοδοτική ικανότητα για την εκτέλεση της σύμβασης. Για τον σκοπό αυτόν, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να απαιτούν από τους οικονομικούς φορείς, ιδίως να έχουν έναν ορισμένο ελάχιστο ετήσιο κύκλο εργασιών, συμπεριλαμβανομένου ορισμένου ελάχιστου κύκλου εργασιών στον τομέα δραστηριοτήτων που αποτελεί το αντικείμενο της σύμβασης …..Ο ελάχιστος ετήσιος κύκλος εργασιών που απαιτείται να έχουν οι οικονομικοί φορείς δεν υπερβαίνει το διπλάσιο της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης, εκτός από δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, όπως σχετικά με τους ειδικούς κινδύνους που αφορούν τη φύση των έργων, των υπηρεσιών ή των αγαθών. Η αναθέτουσα αρχή αναφέρει τους βασικούς λόγους για την απαίτηση αυτή στα έγγραφα της σύμβασης ή στη χωριστή έκθεση που προβλέπεται στο άρθρο . Όταν μια σύμβαση υποδιαιρείται σε τμήματα, το παρόν άρθρο εφαρμόζεται σε σχέση με κάθε επιμέρους τμήμα. Εντούτοις, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να καθορίζει τον ελάχιστο ετήσιο κύκλο εργασιών που πρέπει να έχουν οι οικονομικοί φορείς ανά ομάδες τμημάτων, σε περίπτωση που ανατεθούν στον ανάδοχο περισσότερα τμήματα που πρέπει να εκτελεστούν ταυτοχρόνως.»

Στο αρ. 76 «Κριτήρια επιλογής σε διαδικασίες σύναψης δημόσιας σύμβασης έργου» εξειδικεύονται τα κριτήρια (πέραν της παρ . 2 του αρ. 75) για τους διαγωνισμούς των δημοσίων έργων (πρακτικά επαναλαμβάνονται οι προισχύουσες διατάξεις του εθνικού δικαίου). Γίνεται αναφορά σε οικονομικούς φορείς που εγγράφονται στο ΜΕΕΠ (ή τα νομαρχιακά μητρώα) κατά κατηγορίες ή εξειδικευμένες επιχειρήσεις.  Επαναλαμβάνει τις προισχύουσες ρυθμίσεις για συμμετοχή σε έργο που ανήκει σε μια κατηγορία του ΜΕΕΠ (το 90% όλων των εργασιών του έργου), σε διάφορες κατηγορίες ή σε εξειδικευμένες κατηγορίες, σε ενώσεις οικονομικών φορέων. Δίνεται η δυνατότητα, κατόπιν αιτήματος της αναθέτουσας αρχής, με ΥΑ του ΥΠΥΜΕΔΙ , ύστερα από γνώμη του Τμήματος. Κατασκευών του Συμβουλίου Δημοσίων Έργων της Γενικής Γραμματείας Υποδομών, να προστίθενται στην διακήρυξη επιπλέον όροι , όταν τούτο ενδείκνυται από το είδος ή την πολυπλοκότητα του προς ανάθεση έργου (παρ. 2) Γίνεται αναφορά σε τάξεις του ΜΕΕΠ και σε δυνατότητα έργων που μπορεί να αναλάβει μια αναβαθμισμένη κοινοπραξία (πλέον ενώσεις οικονομικών φορέων), δηλαδή το 25% της διαφοράς του ανώτατου ορίου. Με Υ.Α.ΥΠΥΜΕΔΙ τα όρια αναπροσαρμόζονται (παρ. 3)

Τα Πρότυπα Έγγραφα Σύμβασης είναι :

α) Το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (ΕΕΕΣ) , β) Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Προμήθειας  και γ) το  Επιγραμμικό Αποθετήριο Πιστοποιητικών (e – Certis)

Από τον νόμο προβλέπεται η χρήση αποκλειστικά των προτύπων εντύπων διακήρυξης, με δεσμευτική ισχύ, που εκδίδει η Αρχή , (ΕΑΑΔΗΣΥ) της παρ. 2 αρ. 2 ν. 4013/2011 (παρ. 5 αρ. 53). Ειδικά όμως για δημόσιες συμβάσεις έργων / μελετών και παροχής τεχνικών υπηρεσιών λοιπά πρότυπα τεχνικού περιεχομένου των περιπτώσεων κδ’ κε’ της παρ. 2 του άρθρου 53 με δεσμευτική ή μη ισχύ, καθώς και σχετικές κατευθυντήριες οδηγίες εκδίδονται με απόφαση του Υπουργού Υποδομών Μεταφορών και Δικτύων (παρ. 6 αρ. 53)  Μια σημαντική καινοτομία του νόμου είναι η εισαγωγή του θεσμού του Ευρωπαϊκού Ενιαίου Εγγράφου Σύμβασης (ΕΕΕΣ),που προβλέπεται στο αρ. 79. Σε αυτό ενσωματώθηκε το άρθρο 59 της οδηγίας 2014/24/ ΕΕ  :

Ι) Δημόσιες συμβάσεις άνω των ορίων.

Ως προσπάθεια μείωσης του διοικητικού φόρτου που απορρέει από την ανάγκη προσκόμισης σημαντικού αριθμού πιστοποιητικών ή άλλων εγγράφων που σχετίζονται με τα κριτήρια αποκλεισμού και τα κριτήρια επιλογής, με το άρθρο 79 εισάγεται το «Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης» (ΕΕΕΣ) του νόμου 4412/2016. Το ΕΕΕΣ αποτελεί ενημερωμένη υπεύθυνη δήλωση (με τις συνέπειες του ν. 1599/1986), η οποία υποβάλλεται από τους οικονομικούς φορείς και συνιστά προκαταρκτική απόδειξη προς αντικατάσταση των πιστοποιητικών που εκδίδουν δημόσιες αρχές ή τρίτα μέρη, επιβεβαιώνοντας ότι ο εν λόγω οικονομικός φορέας πληροί τις ακόλουθες προϋποθέσεις, που ορίζει η παρ. 2 του άρθρου 79 του νόμου 4412/2016 : Α) Ότι δεν βρίσκεται σε μια από τις καταστάσεις των άρθρων 73 και 74 του ν. 4412/2016, λόγω της οποίας αποκλείεται ή μπορεί να αποκλειστεί από διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης, .Β) Ότι πληροί τα σχετικά κριτήρια επιλογής τα οποία έχουν καθοριστεί σύμφωνα με τα άρθρα 75, 76 και 77 του νόμου, Γ) Ότι κατά περίπτωση τηρεί τους αντικειμενικούς κανόνες και τα κριτήρια που έχουν καθοριστεί σύμφωνα με το αρ. 84 για τον περιορισμό του αριθμού των πληρούντων τα κριτήρια επιλογής υποψηφίων που θα κληθούν να συμμετάσχουν και Δ) Εφόσον η εκτιμώμενη αξία της υπό ανάθεση σύμβασης υπερβαίνει το 1.000.000 ευρώ, εκτός ΦΠΑ, ότι δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής της παρ. 4 του άρθρου 8 του ν. 3310/2005.

Οι οικονομικοί φορείς για την συμμετοχή τους στους διαγωνισμούς δημοσίων έργων θα κρίνονται βάσει αυτών των εγγράφων, τα οποία ισοδυναμούν με υπεύθυνες δηλώσεις των διαγωνιζομένων Σύμφωνα με το άρθρο 83 «Επίσημοι κατάλογοι εγκεκριμένων οικονομικών φορέων και πιστοποίηση από Οργανισμούς δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου», οι οικονομικοί φορείς που είναι εγγεγραμμένοι σε επίσημους καταλόγους εγκεκριμένων οικονομικών φορέων ή διαθέτουν σχετική πιστοποίηση από οργανισμούς δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου μπορούν όσον αφορά τις πληροφορίες που απαιτούνται σύμφωνα με τα μέρη ΙΙΙ έως V (του ΕΕΕΣ), να υποβάλλουν στην αναθέτουσα αρχή ή στον αναθέτοντα φορέα το πιστοποιητικό εγγραφής που εκδίδεται από την αρμόδια αρχή ή το πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον αρμόδιο οργανισμό πιστοποίησης.

ΙΙ) Δημόσιες συμβάσεις κάτω των ορίων : (αρ 79 παρ 4)

Η ΕΑΑΔΗΣΥ προχώρησε στην κατάρτιση του Τυποποιημένου Εντύπου Υπεύθυνης Δήλωσης (ΤΕΥΔ). Ο νόμος επίσης εισάγει το Επιγραμμικό Αποθετήριο Πιστοποιητικών (e – Certis), επιδίωξη του οποίου είναι η μελλοντική θέσπισή του ,σε πανευρωπαϊκή βάση δεδομένων. Μέσω αυτού θα παρέχονται  κατ’ αποκλειστικότητα δεδομένα για όλους τους οικονομικούς φορείς, που συμμετέχουν σε διαγωνισμούς δημοσίων συμβάσεων, απ΄ τα οποία όλες οι αναθέτουσες αρχές θα αντλούν πληροφορίες και τα αντίστοιχα πιστοποιητικά.

Επίσημοι Κατάλογοι Εγκεκριμένων Οικονομκών Φορέων & Πιστοποίηση αυτών

Με τον όρο επίσημοι κατάλογοι ο νόμος εννοεί τα επίσημα μητρώα που ισχύουν στην κάθε ευρωπαϊκή χώρα (είναι το αρ. 64 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ). Στην Ελλάδα το επίσημο Μητρώο για τα δημόσια έργα είναι το ΜΕΕΠ. Στο άρθρο 83 προβλέπεται (παρ. 5) ότι «Η εγγραφή και κατάταξη στο ΜΕΕΠ, Μητρώο Μελετητών και Μητρώο Γραφείων Μελετών και η κατοχή αντίστοιχου πτυχίου αποτελεί τεκμήριο τεχνικής καταλληλόλητας γενικής εμπειρίας στην καλούμενη τάξη και κατηγορία του αντίστοιχου Μητρώου»  Σύμφωνα με τις καταργούμενες διατάξεις, έως την υιοθέτηση νέων διατάξεων για το θέμα των Μητρώων, εξακολουθούν να ισχύουν οι σχετικές διατάξεις του ν 3669/2008. Στην παρ. 10 γίνεται αναφορά για έκδοση Προεδρικού Διατάγματος από Υπ. Οικονομίας και ΥΠΥΜΕΔΙ (ανάλογα αρμοδιότητας) για την λειτουργία επίσημων καταλόγων εγκεκριμένων οικονομικών φορέων (με το οποίο θα ρυθμιστούν όλες οι λεπτομέρειες σχετικές με την λειτουργία των ΜΕΕΠ – ΜΕΚ).

*Του Ζήση Παπασταμάτη/ Πολιτικού Μηχανικού, MSc “Υπόγεια Έργα»- Εισηγητού ΙΝ.ΕΠ./Εθν. Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης & Αυτοδιοίκησης