Η «απλότητα και η σαφήνεια» ως βασικό στοιχείο της «Καλής Νομοθέτησης»

Του Τριαντάφυλλου Σφυρή, πολιτικού μηχανικού, μέλους της Διοικούσας Επιτροπής του ΤΕΕ Θράκης

tsfiris@gmail.com

Το παρόν άρθρο είναι το δεύτερο μέρος σειράς  άρθων, τα οποία αναφέρονται στις παραβιάσεις των «Αρχών Καλής Νομοθέτησης» του νόμου 4622/2019  στην  περίπτωση του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας». Δείτε το πρώτο μέρος της έρευνας- ανάλυσης εδώ

Τα άρθρα για τον περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» ήταν αναμενόμενο να μονοπωλήσουν το ενδιαφέρον και την κριτική τόσο των ιδιοκτητών (ΠΟΜΙΔΑ) όσο και των μηχανικών (ΤΕΕ). Έτσι διαφεύγουν της προσοχής άλλα σοβαρά προβλήματα που έχει το νομοσχέδιο, τα οποία όπως θα αναλυθούν στη σειρά αυτών των κειμένων, σχετίζονται με την παραβίαση των «Αρχών Καλής Νομοθέτησης», όπως ορίζονται στον Νόμο 4622/2019, στο Σύνταγμα και στα δύο Εγχειρίδια της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων με τους κανόνες σύνταξης των νομοσχεδίων. Οι παραβιάσεις αυτές καθιστούν αναγκαία την απόσυρση του νομοσχεδίου και την ανασύνταξή του με βάση τις «Αρχές Καλής Νομοθέτησης». Διαφορετικά, αν ψηφιστεί  με αυτές  τις παραβιάσεις, θα προστεθεί ένα ακόμη πετραδάκι στο οικοδόμημα που ονομάζεται «πολυνομία και κακονομία».

Η σειρά αυτών των κειμένων αποσκοπεί στο να ενημερώσει τον τεχνικό κόσμο για τους κανόνες καλής νομοθέτησης που θεσπίστηκαν πρόσφατα, ώστε να είναι σε θέση να αναγνωρίζει πότε παραβιάζονται. Η καταπολέμηση της πολυνομίας και κακονομίας που μας σφίγγει σαν θηλιά και δεν μας αφήνει να εργαστούμε παραγωγικά και με ασφάλεια δικαίου περνάει και από το δικό μας χέρι.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α

Οι Αρχές «Καλής Νομοθέτησης»

“Η υφιστάμενη κατάσταση πολυνομίας και κακονομίας στη χώρα μας είναι παγκοίνως γνωστή”.  Έτσι αρχίζει τον πρόλογό του ο Υπουργός Επικρατείας Καθηγητής Γιώργος Γεραπετρίτης στο «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» που ενέκρινε στις 4-5-2020 η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων. Στον τεχνικό κόσμο είναι παγκοίνως γνωστό ότι η Χωροταξική και Πολεοδομική νομοθεσία κρατεί τα σκήπτρα της πολυνομίας και κακονομίας: καταιγισμός νόμων, υπουργικών αποφάσεων, προεδρικών διαταγμάτων και εγκυκλίων, που βρίθουν ασαφειών, λαθών, αντιφάσεων και πολυπλοκότητας με δαιδαλώδεις παραπομπές σε άλλους νόμους και αποφάσεις. Σύνηθες δε είναι το φαινόμενο πολεοδομικές διατάξεις να βρίσκονται μέσα σε άσχετους νόμους. Παρόλο που από το 2012 υπήρχε το νομοθετικό πλαίσιο που επέβαλε κανόνες «Καλής Νομοθέτησης» στην σύνταξη των νομοσχεδίων (νόμος 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης») τα Υπουργεία που συνέτασσαν τα νομοσχέδια παραβίαζαν τους κανόνες με αποτέλεσμα την “παγκοίνως γνωστή κατάσταση πολυνομίας και κακονομίας” που αναφέρει ο Υπουργός Επικρατείας.

Η ψήφιση του νόμου 4622/4-8-2019 και η έκδοση από την Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων στις 4-5-2020 του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» και του «Εγχειριδίου Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης» κατ΄ επιταγή του νόμου αυτού διαμόρφωσαν ένα πιο αυστηρό πλαίσιο στον τρόπο σύνταξης των νομοσχεδίων, το οποίο πλέον πρέπει υποχρεωτικά να ακολουθούν όλα τα Υπουργεία, αλλά και οι Κοινοβουλευτικές ομάδες ή οι βουλευτές όταν καταθέτουν προτάσεις νόμων ή τροποποιήσεις διατάξεων νόμων. Δυστυχώς, όπως θα διαπιστωθεί από την σειρά αυτών των κειμένων, η περίπτωση του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» αποδεικνύει ότι η παραβίαση των αρχών «καλής νομοθέτησης» συνεχίζεται και μετά την θέσπιση αυτού του αυστηρού πλαισίου.

Τα δύο εγχειρίδια της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων (το «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» και το «Εγχειρίδιο Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης») είναι διαθέσιμα μέσω του ιστοτόπου της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων στο πεδίο «Καλή Νομοθέτηση» (δείτε εδώ).

Ο νόμος 4622/2019 με τίτλο «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης» αντικατέστησε τον αντίστοιχο νόμο 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης». Και οι δύο νόμοι περιέχουν ένα άρθρο που έχει τίτλο «Αρχές Καλής Νομοθέτησης» με ταυτόσημο σχεδόν περιεχόμενο:

Και οι δύο νόμοι περιλαμβάνουν ειδικούς κανόνες που πρέπει να εφαρμόζονται κατά την σύνταξη των νομοσχεδίων ούτως ώστε τα νομοσχέδια να τηρούν τις «Αρχές καλής νομοθέτησης».

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β

Η «απλότητα και η σαφήνεια» ως βασικό στοιχείο της «Καλής Νομοθέτησης»

Βασική αρχή καλής νομοθέτησης και στους δύο νόμους είναι «η απλότητα και η σαφήνεια του περιεχομένου των ρυθμίσεων» (παρ. β των παραπάνω άρθρων).  Και στους  δύο νόμους αναφέρονται ειδικότεροι κανόνες που πρέπει να τηρούνται κατά την σύνταξη των νομοσχεδίων, ούτως ώστε να εξασφαλίζεται «η αρχή της απλότητας και της σαφήνειας του περιεχομένου των ρυθμίσεων». Μεταξύ αυτών είναι και «η απαγόρευση της αόριστης παραπομπής σε άλλες διατάξεις, οι οποίες πρέπει να αναφέρονται ρητά και συγκεκριμένα»:

Δυστυχώς όμως εδώ και αρκετά χρόνια καθιερώθηκε η πρακτική,  αντί να αναφέρονται ρητά και συγκεκριμένα οι διατάξεις, να χρησιμοποιούνται οι αόριστες εκφράσεις  «σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις», «σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις», «σύμφωνα με τις οικείες διατάξεις», «κατά την κείμενη νομοθεσία» κλπ.

Προκειμένου η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων να βάλει τέλος στο φαινόμενο αυτό, συμπεριέλαβε ειδικό κανόνα στο «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» που εξέδωσε στις 4-5-2020 με οδηγίες προς τα Υπουργεία για τον τρόπο σύνταξης των  νομοσχεδίων που καταθέτουν. Στη σελίδα 56 του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» στη παράγραφο 5.1.6 αναφέρεται ρητά:

Τον λόγο για τον οποίο τόσο οι δύο νόμοι όσο και το «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» θεωρούν την απαγόρευση της «αόριστης παραπομπής σε άλλες διατάξεις» ως βασικό κανόνα «καλής νομοθέτησης» μπορεί να τον καταλάβει ο καθένας, αρκεί να διαβάσει την παρακάτω διάταξη που παραβιάζει αυτόν τον κανόνα:

Είναι ολοφάνερο ότι τέτοιου είδους ασαφείς αναφορές σε «κείμενες», «οικείες» και «σχετικές» διατάξεις σαν τις παραπάνω γίνονται αιτία για:

1. συνεχείς προστριβές ανάμεσα στους πολίτες και τις υπηρεσίες λόγω διάστασης απόψεων για το αν μια διάταξη κάποιου νόμου εντάσσεται ή όχι στις «σχετικές διατάξεις» στις οποίες  παραπέμπει το άρθρο ενός νόμου
2. γραφειοκρατικές καθυστερήσεις λόγω της ανάγκης υποβολής διευκρινιστικών ερωτημάτων προς τις ανώτερες υπηρεσίες
3. καθυστερήσεις λόγω προσφυγών σε διοικητικά δικαστήρια για την λύση των διαφορών
4. συνεχείς εκδόσεις διευκρινιστικών εγκυκλίων, οι οποίες μερικές φορές αναιρούν η μια την άλλη
5. επιβολή ποινών σε περίπτωση που κάποιος παραβεί μια διάταξη που εντάσσεται στις «σχετικές» ή τις «οικείες» διατάξεις ενός νόμου αλλά  θεώρησε από λάθος ότι δεν εντάσσεται.
6. ανασφάλεια στους μηχανικούς (ιδιώτες και υπαλλήλους) στην άσκηση των καθηκόντων τους
7. ανασφάλεια στην παροχή συμβουλών προς τους πολίτες για την λήψη μιας απόφασης, γιατί τα δεδομένα μπορεί να ανατραπούν λόγω της έκδοσης μιας διευκρινιστικής εγκυκλίου ή μιας απόφασης ενός διοικητικού δικαστηρίου.
8. και φυσικά αιτία για ατέλειωτες χαμένες εργατοώρες, εργατοημέρες και εργατομήνες, που “τινάζουν στον αέρα” τις όποιες διακηρύξεις για «αποτελεσματικότητα» και «παραγωγικότητα» του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Γ

Οι ασαφείς αναφορές του Νομοσχεδίου

«Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας»

Το εξεταζόμενο νομοσχέδιο «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας»  βρίθει από αόριστες εκφράσεις του τύπου «σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία», «σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις»,  «σύμφωνα με τις οικείες διατάξεις», οι οποίες, σύμφωνα με το «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» που αναφέρθηκε πιο πάνω, θεωρούνται «μη αποδεκτές». Η αλήθεια είναι ότι τις περισσότερες από τις εκφράσεις αυτές τις “κληρονόμησε” το νομοσχέδιο από τους νόμους που τροποποιεί. Όφειλε όμως μαζί με τις άλλες τροποποιήσεις των διατάξεων των νόμων να αντικαταστήσει και αυτές τις εκφράσεις και στη θέση τους να αναγράψει ρητά ποιές είναι αυτές οι «οικείες διατάξεις» ή «ισχύουσες διατάξεις», όπως ακριβώς  δηλαδή απαιτεί ο νόμος 4622/2019 και το Εγχειρίδιο. Άλλωστε τι εκσυγχρονισμός είναι αυτός που διατηρεί αυτές τις παλαιωμένες «μη αποδεκτές», κατά το Εγχειρίδιο, εκφράσεις; Είναι επίσης αλήθεια ότι για να αντικατασταθούν όλες αυτές οι αόριστες εκφράσεις χρειάζεται κόπος και χρόνος από τους συντάκτες του νομοσχεδίου, λόγω της γνωστής πολυπλοκότητας και πολυνομίας της πολεοδομικής νομοθεσίας. Αυτό όμως δεν μπορεί να γίνεται το άλλοθι για να καταστρατηγείται η νομοθεσία. Διαφορετικά, αν δηλαδή αυτό είναι αδύνατο, ας καταργηθεί από τον νόμο 4622/2019 η παράγραφος 3.α που απαγορεύει την «αόριστη παραπομπή σε άλλες διατάξεις» και από το  «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» η παράγραφος 5.1.6.

Στο νομοσχέδιο υπάρχουν 37 τέτοιες εκφράσεις, όχι μόνο από “κληρονομιά” παλαιότερων νόμων αλλά και μέσα στα νέα άρθρα του νομοσχεδίου. Ας δούμε μερικές.

Η παρακάτω αόριστη παραπομπή σε άλλες διατάξεις βρίσκεται σε νέο άρθρο του νομοσχεδίου:

Οι «κείμενες διατάξεις» που αφορούν τη σύσταση διηρημένων ιδιοκτησιών θεσπίστηκαν για μεν τις οριζόντιες ιδιοκτησίες με τον νόμο 3741/1929 για δε τις κάθετες με το ν.δ.1024/1971. Αλλά διατάξεις που αφορούν τη σύσταση διηρημένων ιδιοκτησιών υπάρχουν διάσπαρτες και σε διάφορους νόμους, διατάγματα και αποφάσεις, όπως π.χ. το άρθρο 1002 του Αστικού Κώδικα, η παρ. 8 του άρθρου 83 του νόμου 4495/2017, το άρθρο 98 του νόμου 4495/2017 και άλλες που ίσως μου διαφεύγουν γιατί δεν είμαι ο ειδικός στο θέμα. Το παραπάνω άρθρο για να μην παραβίαζε τις «αρχές καλής νομοθέτησης» θα έπρεπε να είχε διατυπωθεί ως εξής:

Η παρακάτω αόριστη παραπομπή σε άλλες διατάξεις βρίσκεται επίσης σε νέο άρθρο του νομοσχεδίου:

Οι παρακάτω αόριστες παραπομπές σε άλλες διατάξεις υπήρχαν στα άρθρα των νόμων που τροποποιεί το νομοσχέδιο, αλλά ενώ θα έπρεπε να αντικατασταθούν με σαφείς αναφορές σε συγκεκριμένα άρθρα νόμων, διατηρήθηκαν αυτούσιες.

Στην παρακάτω διάταξη του άρθρου 33 υπάρχουν τέσσερις (4) αόριστες αναφορές μέσα σε μια και μόνο παράγραφο:

Οι παρακάτω αόριστες εκφράσεις αφορούν τις διατάξεις για τις «οικοδομικές άδειες», τις «Εγκρίσεις εργασιών δόμησης μικρής κλίμακας» και τις εργασίες που επιτρέπεται να γίνονται χωρίς καμία άδεια. Οι «οικοδομικές άδειες» κατηγορίας 3 και οι «Εγκρίσεις εργασιών δόμησης μικρής κλίμακας» εκδίδονται πλέον με ευθύνη του μηχανικού, ο οποίος καλείται να εφαρμόσει τις αόριστες «ισχύουσες διατάξεις» με σοβαρές συνέπειες αν τις παραβεί.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Δ

Η περίπτωση της αόριστης έκφρασης «ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις»

Στο εξεταζόμενο νομοσχέδιο «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας», όπως και σε πολλούς άλλους νόμους, γίνεται συνεχής αναφορά στις «ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις». Η έννοια «πολεοδομικές διατάξεις» δεν έχει οριστεί πουθενά στην νομοθεσία, δεν υπάρχει δηλαδή κάποιος νόμος, κάποια απόφαση ή κάποια εγκύκλιος που να περιλαμβάνει ένα κατάλογο με τους νόμους, τα διατάγματα και τις αποφάσεις που αποτελούν τις  «πολεοδομικές διατάξεις». Αυτό είχε γίνει το 1999 με το Προεδρικό Διάταγμα «Κώδικας Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας» (ΦΕΚ 580/Δ) αλλά έκτοτε εκδόθηκε σωρεία νόμων, διαταγμάτων και αποφάσεων που περιέχουν πολεοδομικές διατάξεις, αλλά ο «Κώδικας» δεν ενημερώθηκε ποτέ. Αποτέλεσμα: μετά από 1-2 χρόνια ήταν πλέον άχρηστος. Οπότε εναπόκειται στην ερμηνεία του καθενός για το αν μια διάταξη ενός νόμου ανήκει ή όχι στις «πολεοδομικές  διατάξεις». Αυτή η αοριστία μπορεί  να οδηγήσει σε ακραίους παραλογισμούς.  Ας δούμε μια τέτοια περίπτωση από το εξεταζόμενο νομοσχέδιο «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας». Στο άρθρο 43 ορίζεται ότι προϋπόθεση για να νομιμοποιηθεί μια αυθαίρετη κατασκευή είναι να τηρεί τις «ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις»:

Είναι κοινώς αποδεκτό ότι οι διατάξεις του Κτιριοδομικού Κανονισμού είναι «πολεοδομικές διατάξεις». Αυτό δεν είναι αυθαίρετη άποψη με βάση την κοινή λογική, επειδή δηλαδή  ο Κανονισμός αυτός περιέχει όρους, προϋποθέσεις και περιορισμούς στη δόμηση, αλλά  επειδή οι διατάξεις του περιλαμβάνονται στον «Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας», ο ποιος μπορεί μεν να σταμάτησε να ενημερώνεται αλλά δεν έχει καταργηθεί και ισχύει. Τα άρθρα  352, 356 και 375 του «Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας» είναι τα άρθρα 9, 13 και 32 αντίστοιχα του Κτιριοδομικού Κανονισμού, τα οποία ορίζουν:

Είναι κοινώς αποδεκτό ότι δεν απαγορεύεται να νομιμοποιηθεί ένα κτίριο που δεν τηρεί τις παραπάνω «πολεοδομικές διατάξεις». Μέχρι τώρα καμιά υπηρεσία δεν απαίτησε, προκειμένου να νομιμοποιηθεί ένα αυθαίρετο κτίσμα, να γίνει έλεγχος της στεγανότητας των παραθύρων ή της ηχομόνωσης ανάμεσα στα δωμάτια ή αν οι βαθμίδες μιας σκάλας διαφέρουν μεταξύ τους  περισσότερο από 5 χιλιοστά στο ύψος ή 1 εκατοστό στο πλάτος ή αν έχει γραμματοκιβώτιο!! Όμως με τον τρόπο που είναι διατυπωμένο το άρθρο 43 του νομοσχεδίου δεν διασφαλίζει ότι κάποιος δεν θα προσβάλει μια νομιμοποίηση επικαλούμενος τις παραπάνω “πολεοδομικές παραβάσεις” και ότι δεν θα εμπλακούν με τα δικαστήρια οι υπάλληλοι που ενέκριναν την νομιμοποίηση. Αυτό θα διασφαλίζονταν μόνο αν το άρθρο 43 του νομοσχεδίου είχε διατυπωθεί ως εξής:

Από την παραπάνω περίπτωση είναι φανερό ότι για εφαρμοστεί η παρ. 3α του άρθρου 59 του ν. 4622/2019 και οι κανόνες του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας», θα πρέπει στο άρθρο 43 του νομοσχεδίου να παρατεθεί ένας κατάλογος με πάρα πολλούς  νόμους και διατάξεις, πράγμα που δεν είναι το καλλίτερο για μια διάταξη. Η λύση θα ήταν μία: η έκδοση ενός νόμου που να περιλαμβάνει έναν κατάλογο με όλες τις διατάξεις που θεωρούνται «πολεοδομικές», σε όσες δε περιπτώσεις είναι αναγκαίο να εξαιρεθούν κάποιες  διατάξεις, θα γίνεται ρητή αναφορά σε αυτές. Στη περίπτωση αυτή  το άρθρο 43 του νομοσχεδίου θα διατυπώνονταν ως εξής:

Να κάτι που θα μπορούσε αλλά και όφειλε να επιτελέσει ένα νομοσχέδιο που φιλοδοξεί να εκσυγχρονήσει την Χωροταξική και Πολεοδομική νομοθεσία: να δώσει «σαφήνεια και απλότητα» στις διατάξεις των νόμων που εκσυγχρονίζει, όπως δηλαδή απαιτεί ο Νόμος 4622/4-8-2019 και το «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων. Αναμφίβολα το έργο αυτό είναι και δύσκολο και απαιτεί πολύ χρόνο. Γι΄ αυτό και δεν μπορεί να διεκπεραιωθεί μόνο από μια ομάδα συμβούλων και συνεργατών του Υπουργείου, όσο καταρτισμένοι και αν είναι. Χρειάζεται η συμμετοχή όλου του τεχνικού κόσμου, που διαθέτει πολύτιμη εμπειρία από την εφαρμογή των νόμων στην πράξη.  Ένα τόσο σοβαρό έργο δεν επιτρέπεται να γίνεται με τόση βιασύνη ούτε πολύ περισσότερο να τίθεται σε δημόσια διαβούλευση μέσα στον Αύγουστο και για μόλις δεκαπέντε μέρες ή έστω για ένα μήνα που δόθηκε μετά τις διαμαρτυρίες.