Εσωτερικός Έλεγχος στο Δημόσιο: οι νέοι κανόνες διακυβέρνησης και ελέγχου

Αυτοδιοίκηση Έργα Ευρωπαϊκή Ένωση Οικονομία Χρήμα 14 Ιουλίου 2022 Αργύρης

Των Δημήτρη Καινούργιου* Νικόλαου Χρυσανθόπουλου** Η νομοθέτηση με τον ν.4795/2021 ενιαίων αρχών, κανόνων και οδηγιών ως προς τη λειτουργία των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου του...

Των Δημήτρη Καινούργιου*

Νικόλαου Χρυσανθόπουλου**

Η νομοθέτηση με τον ν.4795/2021 ενιαίων αρχών, κανόνων και οδηγιών ως προς τη λειτουργία των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου του δημόσιου τομέα καθιερώνει αποτελεσματικότερες μορφές διακυβέρνησης, κουλτούρας, σχεδίασης και ανάπτυξης εργαλείων εσωτερικού ελέγχου στο δημόσιο και τους ΟΤΑ.

Ξεκινώντας χρονικά από την οικονομική κρίση του 2008 κι έπειτα, το Ελληνικό κράτος έχει πραγματοποιήσει αξιόλογη πρόοδο στην υλοποίηση μεταρρυθμίσεων για τον εκσυγχρονισμό της διακυβέρνησης αλλά και την αποτελεσματικότερη δημοσιονομική διαχείριση στους δημόσιους φορείς και οργανισμούς. Το προϋπάρχον σύστημα εσωτερικού ελέγχου (ΣΕΕ), όπως είχε διαμορφωθεί με τις διατάξεις του ν.3492/2006, με τον οποίο εισήχθη ο θεσμός του εσωτερικού ελέγχου, ακολουθούσε μια προσέγγιση εστιασμένη αποκλειστικά στην τήρηση των κανόνων δικαίου.

Η νομοθέτηση με τον ν.4795/2021 ενιαίων αρχών, κανόνων και οδηγιών ως προς τη λειτουργία των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου του δημόσιου τομέα σύμφωνα με τα Διεθνή Πρότυπα Ελέγχου και τις βέλτιστες πρακτικές που διαμορφώνονται από φορείς (όπως η Επιτροπή COSO και το Ινστιτούτο Εσωτερικών Ελεγκτών-ΙΙΑ), κρίθηκε απαραίτητη. Αυτό διότι το συνεχώς μεταβαλλόμενο περιβάλλον και η εμφάνιση νέων κατηγοριών κινδύνων και απαιτήσεων, επιβάλλουν την υιοθέτηση αποτελεσματικότερων μορφών διακυβέρνησης, κουλτούρας, σχεδίασης και ανάπτυξης εργαλείων εσωτερικού ελέγχου, οι στόχοι των οποίων δεν θα περιορίζονται απλά στο να συμβάλλουν μόνο στην κανονιστική συμμόρφωση αλλά θα συνδέονται και με την επίτευξη των προσπαθειών των δημόσιων οργανισμών για βελτίωση, βιωσιμότητα, δημιουργία αξίας, και αξιοποίηση ευκαιριών. Ο εσωτερικός έλεγχος θα εστιάζει τις δράσεις του βάσει εκτίμησης κινδύνων με σκοπό να εντοπισθούν λάθη και παραλείψεις που μπορούν να εκθέσουν τον κάθε οργανισμό και να επηρεάσουν αρνητικά την κοινωνική παροχή του.

Σημαντικός παράγοντας για την επίτευξη των παραπάνω στόχων της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου, αποτελεί η συμβολή του ρόλου της επιτροπής ελέγχου.

Ακαδημαϊκές έρευνες, μελέτες ελεγκτικών εταιριών και επαγγελματικών φορέων όπως το Institute of Internal Auditors, το Chartered Institute of Internal Auditors αλλά και άλλων, έχουν αναδείξει την συμβολή της λειτουργίας της επιτροπής ελέγχου στην ποιότητα του έργου των εσωτερικών ελεγκτών.

Ο ν.4795/2021 περιγράφει πολύ συνοπτικά τις αρμοδιότητες της επιτροπής, η οποία θα πρέπει να εγγυάται την ανεξαρτησία της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, παρακολουθεί τις εργασίες της, διασφαλίζει την ποιότητα του έργου της και ότι οι συστάσεις της λαμβάνονται δεόντως υπόψη από τον επικεφαλής του φορέα, ενώ κατά την εκτέλεση των καθηκόντων της λαμβάνει υπόψη της τα Πρότυπα για την Επαγγελματική Εφαρμογή του Εσωτερικού Ελέγχου, το Πλαίσιο Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου της Επιτροπής C.O.S.O. και τις βέλτιστες πρακτικές, που διαμορφώνονται από φορείς, όπως η Επιτροπή C.O.S.O. και το Ινστιτούτο Εσωτερικών Ελεγκτών (I.I.A.).

Η εφαρμογή του νόμου έχει ενεργοποιήσει φορείς, όπως η Εθνική Αρχή Διαφάνειας και το ΕΚΔΔΑ, στην πραγματοποίηση δράσεων που αφορούν την ενημέρωση των δημόσιων οργανισμών για την λειτουργία του εσωτερικού ελέγχου, για τα Πρότυπα Ελέγχου και το Πλαίσιο C.O.S.O., την εκπαίδευση και κατάρτιση των ελεγκτών που θα επανδρώσουν τις νέες μονάδες, και την δημοσίευση οδηγιών και εγκυκλίων για την συμμόρφωση με τις νέες διατάξεις .

Θεωρούμε όμως ότι θα πρέπει εξίσου να δοθεί βαρύτητα στην διασφάλιση της ποιότητας του έργου που καλείται να επιτελέσει η επιτροπή ελέγχου, μέσα από την εκπαίδευση σε βασικά γνωστικά αντικείμενα και δεξιότητες-πέρα από την ελεγκτική εμπειρία- που θα πρέπει να διαθέτουν τα μέλη της .

Διαχείριση ρίσκου (Risk Management)

Η επιτροπή ελέγχου συστήνεται με σκοπό να επικουρήσει το έργο και την εκπλήρωση των υποχρεώσεων της Διοίκησης σε θέματα τα οποία είναι πιο εξειδικευμένα, αναλαμβάνοντας και τις σχετικές αρμοδιότητες. Είναι ευθύνη της κάθε Διοίκησης να ορίσει τις παραμέτρους για τον προσδιορισμό της στρατηγικής του οργανισμού της – λαμβάνοντας υπόψιν τις κυβερνητικές επιλογές – που ενσωματώνει τη διάθεση ανάληψης κινδύνων (risk appetite), και στη συνέχεια να υιοθετήσει τις πολιτικές που υπό την επίβλεψη της επιτροπής θα πρέπει ευθυγραμμίζονται προς αυτή την κατεύθυνση διαμορφώνοντας διαδικασίες οι οποίες θα αναλαμβάνουν και θα διαχειρίζονται τους κινδύνους σύμφωνα με το προφίλ κινδύνου (risk profile) του οργανισμού.

Ο ν.4795/2021 παρέχει τις κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες ορίζουν ότι ο εσωτερικός έλεγχος θα πρέπει να λειτουργεί σύμφωνα με τις βέλτιστες πρακτικές μέσω της ανάλυσης κινδύνων. Η επιτροπή η οποία εγκρίνει το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχων, οφείλει να αξιοποιήσει την ψηφιακή τεχνολογία που θα της δώσει μία ολιστική θεώρηση των στοιχείων του τρίπτυχου Διακυβέρνηση-Κίνδυνοι-Συμμόρφωση (GRC) μέσα στον οργανισμό. Τα μέλη της θα πρέπει να είναι σε θέση να γνωρίζουν και να χρησιμοποιούν κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους εργαλεία όπως η χαρτογράφηση και το μητρώο κινδύνων μέσω των οποίων θα γίνεται η παρακολούθηση και η αξιολόγηση τους. Απαραίτητη είναι και η επαρκής γνώση και χρήση της ανάλυσης SWOT, μέσω τις οποίας η επιτροπή θα μπορεί να αξιολογεί τις δυνατότητες και αδυναμίες του συστήματος εσωτερικού ελέγχου και να διαπιστώνει τον βαθμό προσαρμογής στις νέες συνθήκες. Επίσης η επιτροπή αξιολογεί κατά πόσο η λειτουργία της διαχείρισης κινδύνων προσφέρει επαρκή πληροφοριακή κάλυψη ενημερώνοντας το χαρτοφυλάκιο της με τις νέες μορφές κινδύνων, οι οποίοι θα ληφθούν υπόψη κατά τη κατάρτιση του ετήσιου προγραμματισμού των ελεγκτικών δράσεων. Με αυτό τον τρόπο η επιτροπή, πριν την έγκριση του ετήσιου πλάνου θα μπορεί να έχει στην ατζέντα των συζητήσεών της τις “δύσκολές ερωτήσεις” που θα πρέπει να κάνει για να αξιολογήσει την επάρκεια κάλυψης των κινδύνων και την καταλληλόλητα του.

Υπάρχουν απόψεις ότι ο ρόλος της επιτροπής στο δημόσιο τομέα δικαιολογείται να είναι περιορισμένος σε σχέση με αυτόν στον ιδιωτικό τομέα καθώς είναι άλλα τα κριτήρια λειτουργίας και οι στόχοι των οργανισμών. Όμως με αυτή την λογική υποτιμούμε την αξία της συμβολής της. Γεγονότα που έχουν τα χαρακτηριστικά που περιγράφει το «φαινόμενο του Μαύρου Κύκνου-Black Swan» (π.χ., πανδημία, πόλεμος στην Ουκρανία με τη συνεπαγόμενη ενεργειακή κρίση και την επαπειλούμενη επισιτιστική κρίση), επηρέασαν και τον δημόσιο τομέα όχι μόνο τον ιδιωτικό. Πρέπει και οι επιτροπές στο δημόσιο με τον ίδιο βαθμό να αφουγκράζονται τις τάσεις που επικρατούν (π.χ. υιοθέτηση κριτηρίων ESG), και να συμβάλουν στην ευελιξία και άμεση προσαρμογή των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου, μέσω της αξιοποίησης των νέων πληροφοριών και της περαιτέρω ποσοτικής και ποιοτικής τους ανάλυσης που προσφέρει η έκθεση των οργανισμών στα παραπάνω γεγονότα.

Με τον ν.4706/2020, μεταρρυθμίστηκε το νομικό πλαίσιο μεταξύ άλλων και για την εταιρική διακυβέρνηση των εισηγμένων εταιριών, το οποίο απαντά συμπληρώνει και ηγείται των κριτηρίων ESG (Περιβαλλοντικά, Κοινωνικά και Εταιρικής Διακυβέρνησης). Η ανάγκη να υιοθετηθούν οι βέλτιστες πρακτικές σημαίνει ότι πολύ πιθανό το Δημόσιο να ακολουθήσει στο άμεσο μέλλον την ίδια πορεία νομοθέτησης και ενσωμάτωσης των κριτηρίων ESG στις λειτουργίες των δημόσιων επιχειρήσεων και οργανισμών. Ήδη, δημόσιες επιχειρήσεις όπως οι θυγατρικοί οργανισμοί της Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών & Περιουσίας (ΕΥΔΑΠ και η ΕΥΑΘ) υλοποιούν προγράμματα στρατηγικής βιωσιμότητας, υποστηρίζοντας την ενσωμάτωση των ESG στην καθημερινή λειτουργία τους.

Με αυτή την λογική, η επιτροπή θα πρέπει να έχει αντίληψη του πώς οι στρατηγικές επιλογές και οι δραστηριότητες του οργανισμού τους συνδέονται με κινδύνους και ευκαιρίες που περιλαμβάνονται στο τρίπτυχο ESG, καθώς και πώς τα παραπάνω αλληλοσχετίζονται, έτσι ώστε με την χρήση κατάλληλων μετρήσεων (metrics) και βασικών δεικτών απόδοσης KPI’s να λαμβάνονται οι σωστές αποφάσεις.

Αξιολόγηση του ΣΕΕ και του έργου της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου (ΜΕΕ)

Η επιτροπή ελέγχου μέσω του έργου της μπορεί να αποτελέσει ένα σημαντικό παράγοντα για την ανάπτυξη και την δημιουργία αξίας στους δημόσιους φορείς και οργανισμούς. Πέρα από την υιοθέτηση του Πλαισίου C.O.S.O. και των προτύπων IPPF κατά την αξιολόγηση, η γνώση και η εξοικείωση της χρήσης μοντέλων ωριμότητας (Maturity Models) για το σύστημα εσωτερικού ελέγχου (ΣΕΕ) και της λειτουργίας των ΜΕΕ, μπορεί να δώσει όραμα και να καθορίσει στόχους το αποτέλεσμα των οποίων θα συμβάλλει στον αποτελεσματικότερο σχεδιασμό των στρατηγικών επιλογών των δημόσιων οργανισμών.

Οι ρόλοι της επιτροπής ελέγχου και του εσωτερικού ελέγχου είναι αλληλένδετοι, και θα πρέπει σε αυτήν την χρονική συγκυρία να ωριμάσουν μαζί. Ευελπιστούμε, όταν εξειδικευτούν οι λεπτομέρειες για την σύσταση και λειτουργία των επιτροπών ελέγχου μέσω των εξουσιοδοτικών διατάξεων του άρθρου 79 του ν.4795/2021, να ληφθούν υπόψη οι πρόσθετες εκπαιδευτικές ανάγκες των μελών της στα πεδία της διαχείρισης κινδύνων, στη κανονιστική συμμόρφωση, στα πληροφοριακά συστήματα και στην εταιρική διακυβέρνηση. Οι ανάγκες αυτές δεν μπορούν καλυφθούν μόνο με την υποχρεωτική συμμετοχή σε πρόγραμμα λήψης μίας επαγγελματικής πιστοποίησης ή συμμετοχής σε κάποια προγράμματα επαγγελματικής εκπαίδευσης. Θα πρέπει καλυφθούν μέσα στα πλαίσια ενός στρατηγικού προγραμματισμού εκπαίδευσης ο οποίος θα έχει μακροχρόνιο ορίζοντα, θα επικαιροποιείται και θα ανανεώνεται συνεχώς ανάλογα με τις σύγχρονες τάσεις και απαιτήσεις .

Ο ρόλος της εκπαίδευσης και εξειδίκευσης των εν ενεργεία αλλά και μελλοντικών στελεχών δημόσιων οργανισμών και φορέων στους βασικούς πυλώνες και αρχές των παραπάνω γνωστικών αντικειμένων θεωρείται πλέον ιδιαίτερα κομβικός. Το Πρόγραμμα Μεταπτυχιακών Σπουδών «Εφαρμοσμένη Διαχείριση Κινδύνων/Applied Risk Management» του Τμήματος Οικονομικών Επιστημών του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών (ΕΚΠΑ), με τις αντίστοιχες ειδικεύσεις της Διαχείρισης Κεφαλαίων και Κινδύνων/Risk Management και του Εσωτερικού Ελέγχου/Internal Audit, αποτελεί το μοναδικό στην Ελλάδα εξειδικευμένο πρόγραμμα που θεραπεύει πολυδιάστατα και ολιστικά τη διαχείριση κινδύνων.

Οι αιτήσεις συνεχίζονται και μπορείτε να βρείτε την Προκήρυξη και την Αίτηση Συμμετοχής εδώ.

Η περίοδος υποβολής Αιτήσεων του Β’ Κύκλου λήγει στις 11/09/2022.

Δείτε video με πληροφορίες για το πρόγραμμα εδώ.

Τέλος, το Κέντρο Επιμόρφωσης και Δια Βίου Μάθησης του ΕΚΠΑ προσφέρει μέσω του Κέντρου Μελετών & Εκπαίδευσης Χρηματοοικονομικής τα ακόλουθα βραχυχρόνια προγράμματα επιμόρφωσης και δια βίου εκπαίδευσης με σκοπό να καλύψει τις εκπαιδευτικές ανάγκες στελεχών του δημοσίου τομέα: