Πως παραβιάζονται οι “αρχές καλής νομοθέτησης” στο πολεοδομικό νομοσχέδιο

Του Τριαντάφυλλου Σφυρή, πολιτικού μηχανικού, μέλους της Διοικούσας Επιτροπής του ΤΕΕ Θράκης

tsfiris@gmail.com

Το παρόν άρθρο είναι το πρώτο μέρος σειράς  άρθων, τα οποία αναφέρονται στις παραβιάσεις των «Αρχών Καλής Νομοθέτησης» του νόμου 4622/2019  στην  περίπτωση του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας». Δείτε εδώ το δεύτερο μέρος της έρευνας- ανάλυσης

Τα άρθρα για τον περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» ήταν αναμενόμενο να μονοπωλήσουν το ενδιαφέρον και την κριτική τόσο των ιδιοκτητών (ΠΟΜΙΔΑ) όσο και των μηχανικών (ΤΕΕ). Έτσι διαφεύγουν της προσοχής άλλα σοβαρά προβλήματα που έχει το νομοσχέδιο, τα οποία όπως θα αναλυθούν στη σειρά αυτών των κειμένων, σχετίζονται με την παραβίαση των «Αρχών Καλής Νομοθέτησης», όπως ορίζονται στον Νόμο 4622/2019, στο Σύνταγμα και στα δύο Εγχειρίδια της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων με τους κανόνες σύνταξης των νομοσχεδίων.

Οι παραβιάσεις αυτές καθιστούν αναγκαία την απόσυρση του νομοσχεδίου και την ανασύνταξή του με βάση τις «Αρχές Καλής Νομοθέτησης». Διαφορετικά, αν ψηφιστεί  με αυτές  τις παραβιάσεις, θα προστεθεί ένα ακόμη πετραδάκι στο οικοδόμημα που ονομάζεται «πολυνομία και κακονομία».

Η σειρά αυτών των κειμένων αποσκοπεί στο να ενημερώσει τον τεχνικό κόσμο για τους κανόνες καλής νομοθέτησης που θεσπίστηκαν πρόσφατα, ώστε να είναι σε θέση να αναγνωρίζει πότε παραβιάζονται. Η καταπολέμηση της πολυνομίας και κακονομίας που μας σφίγγει σαν θηλιά και δεν μας αφήνει να εργαστούμε παραγωγικά και με ασφάλεια δικαίου περνάει και από το δικό μας χέρι.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α

Οι Αρχές «Καλής Νομοθέτησης»

“Η υφιστάμενη κατάσταση πολυνομίας και κακονομίας στη χώρα μας είναι παγκοίνως γνωστή”.  Έτσι αρχίζει τον πρόλογό του ο Υπουργός Επικρατείας Καθηγητής Γιώργος Γεραπετρίτης στο «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» που ενέκρινε στις 4-5-2020 η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων. Στον τεχνικό κόσμο είναι παγκοίνως γνωστό ότι η Χωροταξική και Πολεοδομική νομοθεσία κρατεί τα σκήπτρα της πολυνομίας και κακονομίας: καταιγισμός νόμων, υπουργικών αποφάσεων, προεδρικών διαταγμάτων και εγκυκλίων, που βρίθουν ασαφειών, λαθών, αντιφάσεων και πολυπλοκότητας με δαιδαλώδεις παραπομπές σε άλλους νόμους και αποφάσεις. Σύνηθες δε είναι το φαινόμενο πολεοδομικές διατάξεις να βρίσκονται μέσα σε άσχετους νόμους. Παρόλο που από το 2012 υπήρχε το νομοθετικό πλαίσιο που επέβαλε κανόνες «Καλής Νομοθέτησης» στην σύνταξη των νομοσχεδίων (νόμος 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης») τα Υπουργεία που συνέτασσαν τα νομοσχέδια παραβίαζαν τους κανόνες με αποτέλεσμα την “παγκοίνως γνωστή κατάσταση πολυνομίας και κακονομίας” που αναφέρει ο Υπουργός Επικρατείας.

Η ψήφιση του νόμου 4622/4-8-2019 και η έκδοση από την Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων στις 4-5-2020 του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» και του «Εγχειριδίου Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης» κατ΄ επιταγή του νόμου αυτού διαμόρφωσαν ένα πιο αυστηρό πλαίσιο στον τρόπο σύνταξης των νομοσχεδίων, το οποίο πλέον πρέπει υποχρεωτικά να ακολουθούν όλα τα Υπουργεία, αλλά και οι Κοινοβουλευτικές ομάδες ή οι βουλευτές όταν καταθέτουν προτάσεις νόμων ή τροποποιήσεις διατάξεων νόμων. Δυστυχώς, όπως θα διαπιστωθεί από την σειρά αυτών των κειμένων, η περίπτωση του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» αποδεικνύει ότι η παραβίαση των αρχών «καλής νομοθέτησης» συνεχίζεται και μετά την θέσπιση αυτού του αυστηρού πλαισίου.

Τα δύο εγχειρίδια της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων (το «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» και το «Εγχειρίδιο Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης») είναι διαθέσιμα μέσω του ιστοτόπου της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων στο πεδίο «Καλή Νομοθέτηση» (https://gslegal.gov.gr/?page_id=45).

Ο νόμος 4622/2019 με τίτλο «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης» αντικατέστησε τον αντίστοιχο νόμο 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης». Και οι δύο νόμοι περιέχουν ένα άρθρο που έχει τίτλο «Αρχές Καλής Νομοθέτησης» με ταυτόσημο σχεδόν περιεχόμενο:

Και οι δύο νόμοι περιλαμβάνουν ειδικούς κανόνες που πρέπει να εφαρμόζονται κατά την σύνταξη των νομοσχεδίων ούτως ώστε τα νομοσχέδια να τηρούν τις «Αρχές καλής νομοθέτησης».

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β

Η «Αιτιολογική Έκθεση» ως βασικό στοιχείο της «Καλής Νομοθέτησης»

Βασικό στοιχείο και στους δύο νόμους είναι η αναγκαιότητα ύπαρξης της λεγόμενης «Αιτιολογικής Έκθεσης», η οποία πρέπει να συνοδεύει όλα τα νομοσχέδια που τίθενται σε διαβούλευση ή κατατίθενται στη Βουλή για ψήφιση:

Στον νέο νόμο η «αιτιολογική έκθεση» αποτελεί στοιχείο της λεγόμενης «Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης». Σύμφωνα με την παρ. δ του άρθρου 57 η Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης «είναι το έγγραφο στο οποίο αποτυπώνεται η αναγκαιότητα της ρύθμισης, καθώς και το σύνολο των οικονομικών, κοινωνικών και άλλων συνεπειών». Στο άρθρο 62 ορίζεται:

Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 63 του νέου νόμου, προϋπόθεση για την ανάρτηση ενός νομοσχεδίου στον ιστότοπο opengov.gr για διαβούλευση είναι η ύπαρξη της «Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης», στην  οποία όπως προαναφέρθηκε περιλαμβάνεται και η «αιτιολογική έκθεση»:

Η αναγκαιότητα της ύπαρξης αιτιολογικής έκθεσης στα νομοσχέδια που κατατίθενται περιέχεται ήδη από το 2008 σε άρθρο το Συντάγματος, το οποίο διατηρήθηκε και στην αναθεώρηση του 2019:

Λόγω της παραπάνω διάταξης του Συντάγματος όλα τα Υπουργεία είναι αναγκασμένα από το 2008, όταν καταθέτουν νομοσχέδια να τα συνοδεύουν με αιτιολογική έκθεση, όπως συμβαίνει και με το εξεταζόμενο νομοσχέδιο «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας», του οποίου η Αιτιολογική Έκθεση έχει αναρτηθεί στον ιστότοπο  opengov.gr μαζί με το Σχέδιο Νόμου.

Δυστυχώς όμως εδώ και αρκετά χρόνια καθιερώθηκε η πρακτική,  αντί να αντιμετωπίζεται η αιτιολογική έκθεση ως βασικό στοιχείο των «Αρχών καλής νομοθέτησης» και να περιλαμβάνει αυτό που επιτάσσει ο νόμος, δηλαδή σύμφωνα με το άρθρο 8 του παλαιότερου νόμου να «επεξηγείται αναλυτικά η αναγκαιότητα και ο σκοπός της ρύθμισης, να τεκμηριώνεται δε αναλυτικά η τήρηση των αρχών της καλής νομοθέτησης»  ή σύμφωνα με το άρθρο 62 του καινούριου νόμου να αναφέρει «τον εντοπισμό και οριοθέτηση του προβλήματος που η ρύθμιση επιδιώκει να επιλύσει, τη διατύπωση συγκεκριμένων σαφών και χρονικά οριοθετημένων και κατά το δυνατόν μετρήσιμων στόχων που επιδιώκονται με τη ρύθμιση και τους λόγους για τους οποίους δεν είναι δυνατή η επίτευξή τους χωρίς την ύπαρξη αυτής», αντιμετωπίζεται σαν ένα τυπικό γραφειοκρατικό “χαρτί” που πρέπει να υπάρχει για να γλυτώσει το νομοσχέδιο τον σκόπελο της αντισυνταγματικότητας. Και έτσι “βαφτίζεται” ως αιτιολογική έκθεση μια απλή παράφραση του ίδιου του νομοσχεδίου.

Το εξεταζόμενο νομοσχέδιο «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» δεν ξέφυγε από τον κανόνα. Για να γίνει όμως φανερό αυτό θα πρέπει πρώτα να αναφερθούν οι οδηγίες που έχει δώσει η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων μέσα από το «Εγχειρίδιο Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης» για το περιεχόμενο της αιτιολογικής έκθεσης. Στο εγχειρίδιο ορίζονται σε μορφή Πίνακα δεκατέσσερα ερωτήματα στα οποία θα πρέπει να απαντά η αιτιολογική έκθεση. Στον Πίνακα υπάρχουν αναλυτικές επεξηγήσεις και οδηγίες για το κάθε ερώτημα. Εδώ παρατίθενται τα πρώτα πέντε ερωτήματα του Πίνακα:

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Γ

Η «Αιτιολογική Έκθεση» του Νομοσχεδίου

«Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας»

Ας δούμε τώρα μέσα από μερικές από τις πολλές περιπτώσεις του εξεταζόμενου νομοσχεδίου, πως οι συντάκτες του “βάφτισαν” τις γενικόλογες, αόριστες και επιγραμματικές περιγραφές των άρθρων ως “αιτιολογικές εκθέσεις” και τις ανάρτησαν στην δημόσια διαβούλευση (βλ. opengov.gr):

1)  Στο άρθρο 7 του νομοσχεδίου προβλέπεται η αντικατάσταση του άρθρου 5 του νόμου 4447/2016.  Το άρθρο αφορά τα «Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια» και τροποποιεί στοιχεία του περιεχομένου τους καθώς και τις διαδικασίες εκπόνησής τους. Αντί όμως στην αιτιολογική έκθεση του άρθρου να εξηγείται η αναγκαιότητα αυτών των τροποποιήσεων με άλλα λόγια  «ο εντοπισμός και οριοθέτηση του προβλήματος που η ρύθμιση επιδιώκει να επιλύσει» καθώς και «οι λόγοι για τους οποίους δεν είναι δυνατή η επίτευξή τους χωρίς την ύπαρξη αυτής», όπως δηλαδή απαιτεί ο νόμος και τα Εγχειρίδια των οδηγιών «Καλής Νομοθέτησης», η αιτιολογική έκθεση αναφέρει:

Η παράβαση του νόμου που γίνεται με την παραπάνω διατύπωση είναι ολοφάνερη. Αλλά επίσης ολοφάνερη είναι και η υποτίμηση της νοημοσύνης μας: οι μέσοι πολίτες  διαθέτουν την  νοημοσύνη που χρειάζεται για να καταλάβουν ότι με την προτεινόμενη διάταξη τροποποιείται η διαδικασία εκπόνησης, τροποποίησης και αναθεώρησης των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων. Δε χρειάζεται να τους το εξηγήσει κάποιος!! Άλλωστε το αναγράφει και ο τίτλος του άρθρου 7: «Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια – Τροποποίηση του άρθρου 5 του v. 4447/2016»!! Αυτό που χρειάζεται είναι αυτό που ορίζει ρητά ο νόμος: να εξηγήσει σε τι αποσκοπεί η συγκεκριμένη τροποποίηση και ποιο πρόβλημα έρχεται να επιλύσει και γιατί δεν μπορεί να επιλυθεί με άλλο τρόπο.      

2) Στο επόμενο άρθρο 8 του νομοσχεδίου προβλέπεται η αντικατάσταση του άρθρου 6 του νόμου 4447/2016 που αφορά τα «Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια». Το άρθρο που τροποποιείται περιλαμβάνει 14 παραγράφους από τις οποίες οι 6 αντικαθίστανται με το νομοσχέδιο. Να όμως τι αναφέρει και εδώ η σχετική αιτιολογική έκθεση του νομοσχεδίου:

Βλέπουμε πως μια γενικόλογη, αόριστη και επιγραμματική αναφορά στο περιεχόμενο της διάταξης ”βαφτίστηκε” ως αιτιολογική έκθεση, προκειμένου να καλυφθούν τυπικά και μόνο οι «Αρχές Καλής Νομοθέτησης».  

3) Στα άρθρα 55 έως 60 τροποποιούνται άρθρα του νόμου 4495/2017. Οι αιτιολογικές τους εκθέσεις:

Οι παραπάνω “αιτιολογικές εκθέσεις” απλά μας επεξηγούν -λες και δεν καταλαβαίνουμε- τι τροποποιούν τα άρθρα του νομοσχεδίου. Όμως δεν μας εξηγούν αυτά που ορίζει το «Εγχειρίδιο Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης»: α) γιατί χρειάζεται να τροποποιηθούν τα άρθρα 70, 71, 74 και 75 του νόμου 4495, β) τι προβλήματα θεωρεί το Υπουργείο ότι δημιούργησαν τα άρθρα αυτά και έρχεται να τα λύσει με το νομοσχέδιο που καταθέτει και γ) γιατί δεν μπορούν να λυθούν με άλλο τρόπο;

4) Στον νόμο 4495/2017 ορίζεται ότι για να μπορέσει να τακτοποιηθεί ένας αυθαίρετος εξώστης που βρίσκεται  πάνω από κοινόχρηστο χώρο,  δηλαδή έξω από την ρυμοτομική γραμμή, θα πρέπει να βρίσκεται σε ύψος τουλάχιστον 3 μέτρων από το πεζοδρόμιο. Με το  άρθρο 62 του νομοσχεδίου καταργείται η απαίτηση αυτή και εισάγεται η απαίτηση απλά ο εξώστης να βρίσκεται πιο μέσα από το κρασπεδόρειθρο του πεζοδρομίου.  Το ερώτημα που εγείρει η τροποποίηση αυτή είναι εύλογο και προφανές στον κοινό νου: αν επιτραπεί η τακτοποίηση εξωστών που βρίσκονται σε ύψος λιγότερο από 1,60 μέτρα από το πεζοδρόμιο, δηλαδή το μέσο ύψος των ανθρώπων, πως θα περνούν οι πεζοί;  Και εκεί που περιμένει κανείς να διαβάσει στην αιτιολογική έκθεση του άρθρου πως αιτιολογείται αυτή η τόσο σοβαρή τροποποίηση, διαβάζει και πάλι μια επιγραμματική περιγραφή της προτεινόμενης διάταξης:

5) Η αιτιολογική έκθεση του άρθρου 84:

Η παραπάνω “αιτιολογική έκθεση” μας εξηγεί ότι με την προτεινόμενη διάταξη δίδεται κάποιο κίνητρο, αλλά δεν μας εξηγεί με τι κριτήρια όρισε το κίνητρο ίσο με το 25% του εμβαδού του οικοπέδου και όχι με το 10%  ή το 50%, ώστε να μπορέσουμε να κρίνουμε αν είναι σωστό και δίκαιο το προτεινόμενο ποσοστό 25%.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Δ

Η «νομοπαρασκευαστική Επιτροπή» και ο ρόλος της στην σύνταξη των νομοσχεδίων

Ας έρθουμε τώρα και σε ένα κρίσιμο ερώτημα: πως γίνεται και νομοσχέδια με τέτοιου είδους “αιτιολογικές εκθέσεις” να περνούν τον έλεγχο συνταγματικότητας και νομιμότητας της αρμόδιας νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής; Αλλά πρώτα ας δούμε τι είναι η νομοπαρασκευαστική Επιτροπή που θεσπίστηκε με το άρθρο 63 του νόμου 4622/2019:

Μεταξύ των αρμοδιοτήτων της νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής είναι και η διασφάλιση της τήρησης των αρχών της «Καλής Νομοθέτησης», της συνταγματικότητας, της νομιμότητας και των νομοτεχνικών κανόνων κατά τη σύνταξη των νομοσχεδίων:

Όπως είδαμε, η «αιτιολογική έκθεση» αποτελεί βασικό στοιχείο του περιεχομένου της «Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης» ενός νομοσχεδίου (παρ. 2α του άρθρου 62 του νόμου 4622/2019), η δε ολοκλήρωση της «Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης» είναι απαρέγκλιτη προϋπόθεση για να αναρτηθεί ένα νομοσχέδιο στην διαβούλευση του opengov.gr:

Επομένως, αφού το εξεταζόμενο νομοσχέδιο «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» αναρτήθηκε για διαβούλευση, σημαίνει ότι είχε περάσει από το έλεγχο της νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής και άρα είχε ελεγχθεί η συνταγματικότητα και η νομιμότητά του. Τότε πως έφτασε το νομοσχέδιο στην διαβούλευση με τέτοιες εικονικές “αιτιολογικές εκθέσεις” των άρθρων, οι οποίες παραβαίνουν το Σύνταγμα, το νόμο, και τους νομοτεχνικούς κανόνες για την «Καλή Νομοθέτηση»; 

Δύο κατά την άποψή μου μπορεί να συμβαίνουν: ή διέφυγαν της προσοχής της νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής όλες αυτές οι παραβιάσεις που αναφέρθηκαν στο κείμενο αυτό (οι οποίες δεν είναι οι μόνες αλλά απλώς ενδεικτικές) ή είναι λανθασμένες οι απόψεις μου ότι οι παραπάνω αιτιολογικές εκθέσεις που παρουσιάστηκαν παραβαίνουν το Σύνταγμα, το νόμο, και τους νομοτεχνικούς κανόνες, αλλά σε αυτό οι τεχνικοί σταματούν και τον λόγο έχουν οι νομικοί.