Πως παραβιάζονται οι “Αρχές Καλής Νομοθέτησης” στο πολεοδομικό νομοσχέδιο

Του Τριαντάφυλλου Σφυρή, πολιτικού μηχανικού, μέλους της Διοικούσας Επιτροπής του ΤΕΕ Θράκης

tsfiris@gmail.com

Το παρόν άρθρο είναι το τρίτο μέρος σειράς  άρθων, τα οποία αναφέρονται στις παραβιάσεις των «Αρχών Καλής Νομοθέτησης» του νόμου 4622/2019  στην  περίπτωση του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας».

• Δείτε εδώ το πρώτο μέρος της έρευνας- ανάλυσης
• Δείτε εδώ το δεύτερο μέρος της έρευνας- ανάλυσης

Τα άρθρα για τον περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» ήταν αναμενόμενο να μονοπωλήσουν το ενδιαφέρον και την κριτική τόσο των ιδιοκτητών (ΠΟΜΙΔΑ) όσο και των μηχανικών (ΤΕΕ). Έτσι διαφεύγουν της προσοχής άλλα σοβαρά προβλήματα που έχει το νομοσχέδιο, τα οποία όπως θα αναλυθούν στη σειρά αυτών των κειμένων, σχετίζονται με την παραβίαση των «Αρχών Καλής Νομοθέτησης», όπως ορίζονται στον Νόμο 4622/2019, στο Σύνταγμα και στα δύο Εγχειρίδια της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων με τους κανόνες σύνταξης των νομοσχεδίων. Οι παραβιάσεις αυτές καθιστούν αναγκαία την απόσυρση του νομοσχεδίου και την ανασύνταξή του με βάση τις «Αρχές Καλής Νομοθέτησης». Διαφορετικά, αν ψηφιστεί  με αυτές  τις παραβιάσεις, θα προστεθεί ένα ακόμη πετραδάκι στο οικοδόμημα που ονομάζεται «πολυνομία και κακονομία».

Η σειρά αυτών των κειμένων αποσκοπεί στο να ενημερώσει τον τεχνικό κόσμο για τους κανόνες καλής νομοθέτησης που θεσπίστηκαν πρόσφατα, ώστε να είναι σε θέση να αναγνωρίζει πότε παραβιάζονται. Η καταπολέμηση της πολυνομίας και κακονομίας που μας σφίγγει σαν θηλιά και δεν μας αφήνει να εργαστούμε παραγωγικά και με ασφάλεια δικαίου περνάει και από το δικό μας χέρι.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α

Οι Αρχές «Καλής Νομοθέτησης»

“Η υφιστάμενη κατάσταση πολυνομίας και κακονομίας στη χώρα μας είναι παγκοίνως γνωστή”.  Έτσι αρχίζει τον πρόλογό του ο Υπουργός Επικρατείας Καθηγητής Γιώργος Γεραπετρίτης στο «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» που ενέκρινε στις 4-5-2020 η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων. Στον τεχνικό κόσμο είναι παγκοίνως γνωστό ότι η Χωροταξική και Πολεοδομική νομοθεσία κρατεί τα σκήπτρα της πολυνομίας και κακονομίας: καταιγισμός νόμων, υπουργικών αποφάσεων, προεδρικών διαταγμάτων και εγκυκλίων, που βρίθουν ασαφειών, λαθών, αντιφάσεων και πολυπλοκότητας με δαιδαλώδεις παραπομπές σε άλλους νόμους και αποφάσεις. Σύνηθες δε είναι το φαινόμενο πολεοδομικές διατάξεις να βρίσκονται μέσα σε άσχετους νόμους. Παρόλο που από το 2012 υπήρχε το νομοθετικό πλαίσιο που επέβαλε κανόνες «Καλής Νομοθέτησης» στην σύνταξη των νομοσχεδίων (νόμος 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης») τα Υπουργεία που συνέτασσαν τα νομοσχέδια παραβίαζαν τους κανόνες με αποτέλεσμα την “παγκοίνως γνωστή κατάσταση πολυνομίας και κακονομίας” που αναφέρει ο Υπουργός Επικρατείας.

Η ψήφιση του νόμου 4622/4-8-2019 και η έκδοση από την Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων στις 4-5-2020 του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» και του «Εγχειριδίου Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης» κατ΄ επιταγή του νόμου αυτού διαμόρφωσαν ένα πιο αυστηρό πλαίσιο στον τρόπο σύνταξης των νομοσχεδίων, το οποίο πλέον πρέπει υποχρεωτικά να ακολουθούν όλα τα Υπουργεία, αλλά και οι Κοινοβουλευτικές ομάδες ή οι βουλευτές όταν καταθέτουν προτάσεις νόμων ή τροποποιήσεις διατάξεων νόμων. Δυστυχώς, όπως θα διαπιστωθεί από την σειρά αυτών των κειμένων, η περίπτωση του νομοσχεδίου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας» αποδεικνύει ότι η παραβίαση των αρχών «καλής νομοθέτησης» συνεχίζεται και μετά την θέσπιση αυτού του αυστηρού πλαισίου.

Τα δύο εγχειρίδια της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών θεμάτων (το «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» και το «Εγχειρίδιο Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης») είναι διαθέσιμα μέσω του ιστοτόπου της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων στο πεδίο «Καλή Νομοθέτηση» (Δείτε εδώ).

Ο νόμος 4622/2019 με τίτλο «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης» αντικατέστησε τον αντίστοιχο νόμο 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης». Και οι δύο νόμοι περιέχουν ένα άρθρο που έχει τίτλο «Αρχές Καλής Νομοθέτησης» με ταυτόσημο σχεδόν περιεχόμενο:

Και οι δύο νόμοι περιλαμβάνουν ειδικούς κανόνες που πρέπει να εφαρμόζονται κατά την σύνταξη των νομοσχεδίων ούτως ώστε τα νομοσχέδια να τηρούν τις «Αρχές καλής νομοθέτησης».

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β

Η «ρητή αναφορά των καταργούμενων διατάξεων» ως βασικό στοιχείο της «Καλής Νομοθέτησης»

Βασικό στοιχείο και στους δύο νόμους είναι η απαίτηση “οι καταργούμενες διατάξεις να αναφέρονται ρητά σε αυτοτελές άρθρο, στο τέλος του νομοσχεδίου”:

Δυστυχώς όμως εδώ και αρκετά χρόνια καθιερώθηκε η πρακτική,  αντί οι συντάκτες των νομοσχεδίων να βρουν και να αναφέρουν ρητά ποιες διατάξεις άλλων νόμων καταργούνται με το προτεινόμενο νομοσχέδιο, πράγμα βέβαια που απαιτεί χρόνο και κόπο και δεν είναι και τόσο εύκολο με την τόση πολυνομία και κακονομία που υπάρχει στην πολεοδομική και χωροταξική νομοθεσία, επινόησαν μια “πατέντα” με τη οποία ξεπέρασαν το πρόβλημα με ένα πολύ εύκολο και ξεκούραστο τρόπο. Είναι το γνωστό άρθρο-κλισέ με το οποίο τελειώνουν οι περισσότεροι νόμοι: «Από την έναρξη ισχύος του παρόντος καταργείται κάθε διάταξη που αντίκειται στις διατάξεις του παρόντος».

Ας δούμε μερικά παραδείγματα εφαρμογής της παραπάνω “πατέντας” σε τέσσερις βασικούς νόμους. Το πρώτο είναι από τον πρώτο νόμο τακτοποίησης αυθαιρέτων, ο οποίος έχει το “ελαφρυντικό” ότι ψηφίστηκε πριν τον νόμο 4048/2012 που επέβαλε την ρητή αναφορά των καταργούμενων διατάξεων:

Το δεύτερο παράδειγμα είναι από τον Νέο Οικοδομικό Κανονισμό (ΝΟΚ), ο οποίος δεν έχει  “ελαφρυντικά” διότι ψηφίστηκε μετά  τον νόμο 4048/2012 που επέβαλε την ρητή αναφορά των καταργούμενων διατάξεων. Στη περίπτωση μάλιστα του ΝΟΚ υπάρχει διπλή αοριστία: ναι μεν καταργούνται γενικώς και αορίστως όλες οι διατάξεις που είναι αντίθετες με τον νέο νόμο, αλλά για κάποιες, πάλι γενικώς και αορίστως, υπάρχει επιφύλαξη (!!) για τον αν καταργούνται ή όχι:

Το τρίτο παράδειγμα είναι από τον δεύτερο νόμο τακτοποίησης αυθαιρέτων, τον νόμο 4178/2013, ο οποίος επίσης δεν έχει “ελαφρυντικά” διότι ψηφίστηκε μετά  τον νόμο 4048/2012 που επέβαλε την ρητή αναφορά των καταργούμενων διατάξεων. Στη περίπτωση του νόμου 4178/2013 η διπλή αοριστία της επιφύλαξης για το αν μια διάταξη καταργείται ή όχι διευρύνθηκε και έπιασε όλο το νόμο:

Αυτό που λέει η παραπάνω διάταξη είναι ότι ναι μεν καταργείται γενικώς και αορίστως κάθε διάταξη (πρώτη αοριστία) που «ρυθμίζει ζητήματα του παρόντος νόμου» αλλά εξαιρούνται κάποιες διατάξεις με βάση «τα οριζόμενα στον παρόντα νόμο» (δεύτερη αοριστία). Οι συντάκτες του νόμου αυτού δεν έκαναν ούτε καν αυτό που έκαναν οι προηγούμενοι, οι οποίοι τουλάχιστον ανέφεραν ρητά τις διατάξεις του νόμου από τις οποίες προκύπτουν οι εξαιρέσεις («με την επιφύλαξη της παραγράφου 5 του άρθρου 1 και του άρθρου 34»).

Το τέταρτο παράδειγμα είναι από τον νόμο «Επενδύω στην Ελλάδα και άλλες διατάξεις» που επίσης δεν έχει “ελαφρυντικά” διότι ψηφίστηκε μετά τον νόμο 4622/2019 που αντικατέστησε τον νόμο 4048/2012 και ο οποίος, όπως είδαμε, διατήρησε αυτούσια την υποχρέωση της ρητής αναφοράς των καταργούμενων διατάξεων. Στο νόμο αυτό η “πατέντα” εμφανίζεται με τέσσερις διαφορετικές παραλλαγές. Στην πρώτη παραλλαγή οι συντάκτες του νόμου ξεκίνησαν να αναφέρουν τις καταργούμενες διατάξεις αναλυτικά, αλλά φαίνεται ότι όταν    κατάλαβαν  ότι το έργο αυτό ήταν δύσκολο και φοβούμενοι ότι κάτι θα τους ξέφευγε, άφησαν στην μέση την αναλυτική καταγραφή και κατέφυγαν στην σιγουριά (και ευκολία βεβαίως) της “πατέντας”:

Η απορία που δημιουργεί η παραπάνω διάταξη είναι εύλογη: αν δεν μπορούν οι ίδιοι οι νομοθέτες να βρουν τις διατάξεις που αντιβαίνουν στον νόμο που συντάσσουν, πως έχουν την απαίτηση να μπορούν να το κάνουν οι πολίτες; Ή τους θεωρούν πιο ικανούς; Η αλήθεια είναι ότι στον τεχνικό κόσμο της πράξης είναι διάχυτη η άποψη ότι οι πολεοδομικοί και τεχνικοί νόμοι θα ήταν πολύ καλλίτεροι αν στη σύνταξή τους συμμετείχαν μηχανικοί της πράξης (ιδιώτες και υπάλληλοι), οι οποίοι διαθέτουν και γνώση και εμπειρία από την πολύχρονη εφαρμογή των νόμων στην πράξη και όχι μόνο νομικοί και στελέχη του υπουργείου.

Στην επόμενη παραλλαγή οι συντάκτες του νόμου φοβούμενοι μήπως από την αοριστία της “πατέντας” υπάρξει αμφιβολία για το αν τέσσερις συγκεκριμένες διατάξεις άλλων νόμων βρίσκονται ή όχι σε αντίθεση με το άρθρο 143 του νόμου που συνέτασσαν, τις  ανέφεραν ρητά αλλά μόνο αυτές, αφήνοντας την έρευνα για το ποιες άλλες διατάξεις βρίσκονται σε αντίθεση με το άρθρο 143 στους χρήστες του νόμου:

Στην επόμενη παραλλαγή περιέχεται μια πρωτοτυπία που προκαλεί ακόμη μεγαλύτερη σύγχυση: εκτός του ότι οι καταργούμενες διατάξεις δεν αναφέρονται ρητά αλλά γενικώς και αορίστως με την φράση «που αντίκεινται στις διατάξεις του παρόντος άρθρου», ορίζεται ότι οι διατάξεις αυτές καταργούνται μόνο μερικώς και συγκεκριμένα «κατά το μέρος που αντίκεινται στις διατάξεις του παρόντος άρθρου» και επομένως συνεχίζουν να διατηρούνται κατά το υπόλοιπο μέρος τους. Οπότε μένει στον χρήστη του νόμου να ανακαλύψει σε κάθε διάταξη τα διαφορετικά μέρη της, αυτά δηλαδή που αντίκεινται και αυτά που δεν αντίκεινται στις διατάξεις του άρθρου.

Στην τελευταία περίπτωση οι συντάκτες του νόμου χρησιμοποίησαν την “πατέντα” στην κλασική της μορφή χωρίς προσθήκες:

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Γ

Η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων προσπαθεί να βάλει τέλος σε αυτό το φαινόμενο κακονομίας

Η “πατέντα” της φράσης «καταργείται κάθε διάταξη που αντίκειται στις διατάξεις του παρόντος» επινοήθηκε για πρώτη φορά το 1964, στο Β.Δ 30/31.12.1964 (ΦΕΚ Δ΄ 198). Βέβαια το 1964 και μέχρι το 2012 δεν υπήρχαν ακόμη νόμοι για την «Καλή Νομοθέτηση», όπως ο 4048/2012 και ο 4622/2019, οι οποίοι επιβάλουν την υποχρέωση ρητής αναφοράς των καταργούμενων διατάξεων. Δυστυχώς όμως, όπως είδαμε πιο πάνω, η πρακτική αυτή συνεχίστηκε και μετά την ψήφιση των νόμων 4048/2012 και 4622/2019.  Τις συνέπειες αυτής της πρακτικής τις καταλαβαίνει ο καθένας:

1. συνεχείς προστριβές ανάμεσα στους πολίτες και τις υπηρεσίες λόγω διάστασης απόψεων για το αν μια διάταξη ισχύει ή θεωρείται ότι αντίκειται σε κάποιον άλλο νόμο και άρα έχει καταργηθεί
2. γραφειοκρατικές καθυστερήσεις λόγω της ανάγκης υποβολής διευκρινιστικών ερωτημάτων προς τις ανώτερες υπηρεσίες
3. καθυστερήσεις λόγω προσφυγών σε διοικητικά δικαστήρια για την λύση των διαφορών
4. συνεχείς εκδόσεις διευκρινιστικών εγκυκλίων, οι οποίες μερικές φορές αναιρούν η μια την άλλη
5. ανασφάλεια στους μηχανικούς (ιδιώτες και υπαλλήλους) στην άσκηση των καθηκόντων τους λόγω των σοβαρών συνεπειών τυχόν λανθασμένης ερμηνείας για το αν μια αν μια διάταξη κάποιου νόμου έχει  καταργηθεί  ή όχι
6. ανασφάλεια στην παροχή συμβουλών προς τους πολίτες για την λήψη μιας απόφασης, γιατί τα δεδομένα μπορεί να ανατραπούν λόγω της έκδοσης μιας διευκρινιστικής εγκυκλίου ή μιας απόφασης ενός διοικητικού δικαστηρίου.
7. και φυσικά αιτία για ατέλειωτες χαμένες εργατοώρες, εργατοημέρες και εργατομήνες, που “τινάζουν στον αέρα” τις όποιες διακηρύξεις για «αποτελεσματικότητα» και «παραγωγικότητα» του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα.

Προκειμένου η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων να βάλει τέλος σε αυτό το φαινόμενο κακονομίας, συμπεριέλαβε στο «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» που εξέδωσε στις 4-5-2020 ειδικές ρητές εντολές και προδιαγραφές ως προς τον τρόπο που θα πρέπει να αναφέρονται καταργούμενες διατάξεις προκειμένου να τηρούνται οι «Αρχές Καλής Νομοθέτησης.

Στη σελίδα 16 του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» στη παράγραφο 1.1.3 αναφέρεται ρητά:

Η απαίτηση ρητής αναφοράς των καταργούμενων διατάξεων επαναλαμβάνεται στην σελίδα 35 του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» στη παράγραφο 1.3.10:

Τέλος στην σελ. 51 του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» δίδεται συγκεκριμένο υπόδειγμα για το πόσο αναλυτικά θα πρέπει να αναφέρονται οι καταργούμενες διατάξεις:

Ας δούμε τώρα και ένα παράδειγμα από παλιότερο πολεοδομικό νόμο, τον Γενικό Οικοδομικό Κανονισμό του 1973, όταν ακόμα δεν είχε γενικευτεί η χρήση της “πατέντας”:

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Δ

Οι καταργούμενες διατάξεις στο Νομοσχέδιο

«Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας»

Είναι προς τιμή των συντακτών του εξεταζόμενου νομοσχεδίου “Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας” (όπως και κάποιων άλλων νόμων, π.χ. του Ν 4495/2017) που δεν κατέφυγαν στην “πατέντα” της φράσης «από την έναρξη ισχύος του παρόντος καταργείται κάθε διάταξη που αντίκειται στις διατάξεις του παρόντος». Ωστόσο το νομοσχέδιο παραβιάζει και πάλι τις αρχές «Καλής Νομοθέτησης» του νόμου 4622/2019 και του «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» με δύο τρόπους:  α) οι καταργούμενες διατάξεις δεν αναφέρονται ρητά σε αυτοτελές άρθρο, στο τέλος του νομοσχεδίου αλλά είναι διάσπαρτες μέσα στο νομοσχέδιο στα άρθρα 25, 48, 61 και 75 και β) ενώ σε πέντε από τους νόμους που τροποποιεί το νομοσχέδιο χρησιμοποιείται η “πατέντα” και ενώ όφειλε να τις αντικαταστήσει με σαφείς αναφορές δεδομένου ότι επιχειρεί την «απλοποίηση»,  τον «εκσυγχρονισμό»  και την «εξυγίανση» της χωροταξικής και πολεοδομικής νομοθεσίας (οι λέξεις είναι από την αιτιολογική έκθεση του νομοσχεδίου), τις αφήνει όπως είναι. Ας τις δούμε:

Με το νομοσχέδιο τροποποιούνται τα 9 από τα 14 άρθρα του Α΄ Μέρους του νόμου 4447/2016. Το άρθρο 14 του τροποποιούμενου νόμου 4447/2016 περιέχει διπλή  αοριστία και ασάφεια ως προς τις καταργούμενες διατάξεις (αόριστη αναφορά σε «επιφυλάξεις» που αναιρούν την κατάργηση των αορίστως αναφερομένων διατάξεων «που αντίκεινται στον παρόντα νόμο»), την οποία όφειλε να άρει το νομοσχέδιο:

Με το νομοσχέδιο τροποποιούνται άρθρα του νόμου 3982/2011. Το άρθρο 40 του τροποποιούμενου νόμου 3982/2016 περιέχει αόριστη και ασαφή αναφορά των  καταργούμενων διατάξεων, την οποία όφειλε να άρει το νομοσχέδιο:

Με το νομοσχέδιο τροποποιείται το άρθρο 9 του νόμου 4002/2011. Το άρθρο 67 του τροποποιούμενου νόμου 4002/2011 περιέχει αόριστη και ασαφή αναφορά των  καταργούμενων διατάξεων, την οποία όφειλε να άρει το νομοσχέδιο:

Με το νομοσχέδιο τροποποιούνται 16 άρθρα του νόμου 4067/2012. Το άρθρο 35 του τροποποιούμενου νόμου 4067/2016 περιέχει διπλή αοριστία και ασάφεια ως προς τις καταργούμενες διατάξεις, την οποία όφειλε να άρει το νομοσχέδιο:

Με το νομοσχέδιο τροποποιείται το άρθρο 16 του νόμου 4277/2014. Το άρθρο 41 του τροποποιούμενου νόμου 4277/2014 περιέχει αόριστη και ασαφή αναφορά των  καταργούμενων διατάξεων, την οποία όφειλε να άρει το νομοσχέδιο:

Να κάτι που θα μπορούσε αλλά και όφειλε να επιτελέσει ένα νομοσχέδιο που φιλοδοξεί να εκσυγχρονίσει, να απλοποιήσει και να εξυγιάνει την Χωροταξική και Πολεοδομική νομοθεσία: μαζί με τα άλλα άρθρα των νόμων που τροποποιεί να τροποποιήσει και τα άρθρα που αναφέρουν αόριστα τις καταργούμενες διατάξεις και να τις αναφέρει ρητά, όπως ακριβώς απαιτεί ο Νόμος 4622/4-8-2019 και το «Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων. Αναμφίβολα το έργο αυτό είναι και δύσκολο και απαιτεί πολύ χρόνο. Γι΄ αυτό και δεν μπορεί να διεκπεραιωθεί μόνο από μια ομάδα συμβούλων και συνεργατών του Υπουργείου, όσο καταρτισμένοι και αν είναι. Χρειάζεται η συμμετοχή όλου του τεχνικού κόσμου, που διαθέτει πολύτιμη εμπειρία από την εφαρμογή των νόμων στην πράξη. Ένα τόσο σοβαρό έργο δεν επιτρέπεται να γίνεται με τόση βιασύνη ούτε πολύ περισσότερο να τίθεται σε δημόσια διαβούλευση μέσα σε μήνα διακοπών και για τόσο μικρό χρονικό διάστημα.