Πότε ένα δημόσιο έργο πρέπει να πραγματοποιηθεί και με τι κόστος

Του Iωάννη K. Μουρμούρη*

H κατανόηση της σκοπιμότητας ενός έργου, αλλά και η ιεράρχηση έργων δυνάμενων να υλοποιηθούν μέσα σε μιαν αναπτυξιακή προοπτική, είναι δυνατόν να γίνει προσπαθώντας να απαντηθούν μερικά βασικά ερωτήματα:

ΒΓιατί υπάρχει η ανάγκη ενός συγκεκριμένου έργου; Είναι λόγοι αναπτυξιακοί και ποιότητας ζωής ή συσχετισμός δυνάμεων οικονομικοπολιτικών συμφερόντων;

-Πώς επιλέγεται (προτιμάται) ένα έργο από ένα άλλο; Γιατί, δηλαδή, προτείνεται σιδηρόδρομος σε μια περιοχή και όχι βιολογικός καθαρισμός;

-Ποια είναι η διαδικασία καθορισμού των συνολικά απαιτούμενων έργων; Προέρχονται από έναν σχεδιασμό ή είναι κατάλογος αυθαίρετων αιτημάτων;

Η σκοπιμότητα

Η σκοπιμότητα αποτελεί την πλέον ασαφή και απροσδιόριστη έννοια στην παραγωγή έργων στη χώρα μας. Νομικά απροσδιόριστη, υποκειμενικά προσδιορίζεται από την εκάστοτε πίεση που ασκείται σε πολιτικούς ή δημοτικούς άρχοντες, που, με τη σειρά τους, σε πλήρη αδυναμία να κατανοήσουν και να επιλέξουν, πιέζουν και αυτοί την κεντρική εξουσία. Αυτή η άτυπη διαδικασία σημαίνει ότι ισχύει η αρχή της άναρχης πλειοψηφίας, χωρίς την απαραίτητη γνώση και προπαίδεια, που για την ανάπτυξη δεν είναι η προσήκουσα διαδικασία.

Οι νόμοι παραγωγής δημόσιων έργων, ο νόμος μελετών N. 716/77 και η εναρμόνισή του με την κοινοτική νομοθεσία, δεν αναφέρονται σε αυτήν τη διαδικασία, και μόνο μέσω άλλων διατάξεων ή πολιτικών εκτάκτων αποφάσεων τεκμαίρονται κάποιες διαδικασίες που και αυτές λειτουργούν περισσότερο σαν άλλοθι. H στάθμιση του δημόσιου συμφέροντος δεν μπορεί να θεωρηθεί προαπαιτούμενο για τη ρύθμιση της σκοπιμότητας. Οι δε εθνικοί προϋπολογισμοί προέρχονται περισσότερο από τη διαχείριση της πιεστικής εφήμερης καθημερινότητας και πολύ λιγότερο από την όποια αναπτυξιακή προοπτική και στρατηγική.

Τα ΚΠΣ (Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης A΄, B΄, Γ΄) ή το Τ.Σ. (Ταμείο Συνοχής) απετέλεσαν σύνολο έργων χωρίς συνεκτικό ενιαίο σχεδιασμό και στην πράξη εξετάσθηκαν με βάση την απορροφητικότητα ή ωριμότητα δημοπράτησης. Αυτό προκάλεσε καταστροφικές παράπλευρες στρεβλώσεις και επιπτώσεις από τον κατακερματισμό προσπαθειών και τις απώλειες κεφαλαίων από άλλα έργα, καθώς και την έλλειψη στοχευμένης και συντεταγμένης επενδυτικής πορείας.

Είναι ενδιαφέρον ότι η E.E., η Ευρωπαϊκή Τράπεζα, αλλά και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο ζητούν την αιτιολόγηση της σκοπιμότητας των επιμέρους έργων.

Για ΔΕΚΟ

Τα έργα των ΔΕΚΟ, που αποτελούν μεγάλο ποσοστό στην παραγωγή δημόσιων έργων (ΟΣΕ, ΔΕΗ κ.λπ.), με βάση τα business plan και τα επενδυτικά τους προγράμματα του νόμου 2414/96, γρήγορα ανετράπησαν από τοπικούς επηρεασμούς και πολιτικές παρεμβάσεις, τα δε business plan και κατά συνέπεια και τα επενδυτικά τους προγράμματα δεν ανανεώθηκαν ή εγκρίθηκαν κατά τον νόμο τη δεύτερη 5ετία τους, δηλαδή μετά το 2002.

Με την πάροδο του χρόνου και με τη συνολική πίεση στην οικονομία από τα αποτελέσματα των Ολυμπιακών Αγώνων, αλλά και τη στροφή δι’ αυτών σε μη παραγωγικά έργα, απαιτείται επανασχεδιασμός και κατεύθυνση. Ομοίως και για την ιεράρχηση των έργων ή τον ορισμό προτεραιοτήτων. Μέσα σε ένα πλαίσιο γενικής σπανιότητας πόρων και μέσων η σκοπιμότητα και η ιεράρχηση των δημόσιων έργων αποτελεί αναγκαιότητα. H μελετημένη σκοπιμότης επιφέρει την απαραίτητη χρηματοδότηση, γιατί τα ελληνικά έργα είναι σε ανταγωνισμό με τα διεθνή και ευρωπαϊκά, τόσο λόγω ευρωπαϊκής πιθανής χρηματοδότησης όσο και της πιθανής έλξης ή άπωσης του διεθνούς επενδυτικού κεφαλαίου. Στην Ελλάδα συχνά δεν υλοποιούμε έργα γιατί επιλέγουμε τα λάθος έργα, αυτά που δεν μπορούν να χρηματοδοτηθούν.

Ουσιαστικό ρόλο παίζει για ένα έργο η σχέση του με την ολοκληρωμένη αναπτυξιακή πολιτική. Διέξοδος από τον αδύναμο προς επιλογή και καθοδήγηση δημόσιο τομέα είναι η παραγωγή δημόσιων έργων με διαδικασίες παραχώρησης υψηλού ποσοστού ιδιωτικής συμμετοχής, όπου η δυνατότητα χρηματοδότησης θα προεξοφλεί τη σκοπιμότητα τουλάχιστον στο κλασικό κριτήριο χρηματοοικονομικής απόδοσης.

Η ιεράρχηση

Στο σημείο αυτό εξετάζουμε δύο βασικούς παράγοντες με τις μεταβλητές τους, που επηρεάζουν τη σκοπιμότητα και ιεράρχηση: Τον εθνικό σχεδιασμό ανάπτυξης και έργων και τη χρηματοδότηση των έργων παραθέτοντας και τις βασικές πηγές λαθών με παραδείγματα αστοχιών.

Η εξέταση του εθνικού σχεδιασμού μάς οδηγεί γρήγορα στην πιστοποίηση της ανυπαρξίας του και την ανάγκη δημιουργίας του, αλλά και τη σύγχυσή του με την εμφανιζόμενη ως προκύπτουσα κρατική πολιτική.

Η χρηματοδότηση των έργων δεν απαιτεί μελέτη σκοπιμότητας για το ΠΔΕ (Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων) στη χώρα μας, ενώ στην περίπτωση χρηματοδότησης από την E.E. (Ευρωπαϊκή Ενωση) η απαίτηση είναι ισχυρή, ιδιαίτερα εάν εμπλέκεται και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα.

Στις περιπτώσεις PPI/F (διαδικασίες παραχώρησης), που δεν βαρύνουν τον κρατικό προϋπολογισμό στον ίδιο βαθμό, η εξεύρεση κεφαλαίων με μεγαλύτερη απόδοση οδηγεί νομοτελειακά σε μελέτες σκοπιμότητας, που όσο μικρότερη είναι η κρατική συμμετοχή τόσο απαιτείται να είναι άρτιες.

Οι πηγές λαθών έχουν τη ρίζα τους στα πολιτικά – τοπικά αιτήματα και όχι οικονομικά – αναπτυξιακά αιτήματα αφ’ ενός και αφ’ ετέρου στην αποσπασματική – μερική και όχι ολοκληρωμένη και συνολική εξέταση του έργου ενταγμένου στην εθνική οικονομία.

Παραδείγματα

Χαρακτηριστικά παραδείγματα αστοχιών – αποτυχιών έργων και προτάσεων λόγω ανυπαρξίας μελέτης σκοπιμότητας είναι τα εξής:

-Λιμάνι Αστακού: Τριάντα χρόνια ψάχνει χρήση και οικονομική ταυτότητα.

– Δυτικός σιδηροδρομικός άξονας, πρόταση: Παράλληλος με δρόμο και έργο μεγέθους όσο σχεδόν το υπάρχον σιδηροδρομικό δίκτυο Αθήνας – Θεσσαλονίκης για το 1/20 του μεταφορικού έργου.

-Κρυονέρι – Αγρίνιο σιδηροδρομική σύνδεση: Χωρίς τον απαιτούμενο μεταφορικό φόρτο.

-Διπλή σιδηροδρομική σύνδεση αεροδρομίου Σπάτων με Αθήνα, προαστιακός και μετρό: Εχουν απόδοση IRR στο ήμισυ από τον μελετηθέντα και δημιούργησαν δύο ζημιογόνα έργα.

-Σιδηροδρομική Εγνατία, πρόταση: Παράλληλη με δρόμο προτείνοντας έτσι νέα ελλειμματική σιδηροδρομική γραμμή χωρίς λόγο.

-Εκτροπή του Αχελώου: Περιβαλλοντικά προβλήματα.

Είναι ενδιαφέρον ότι και σε άλλες χώρες δημιουργήθηκαν τέτοια προβλήματα, όπως η περίπτωση 10 εταιρειών κατασκευής αυτοκινητοδρόμων με τη μέθοδο της αυτοχρηματοδότησης και παραχώρησης στη Γαλλία τη δεκαετία 1970-80, όπου οι 9 πτώχευσαν δημιουργώντας τεράστια προβλήματα στον γαλλικό προϋπολογισμό.

Μοντέλα αξιολόγησης

Οι ενδεικτικές μέθοδοι αξιολόγησης τόσο των επιμέρους έργων όσο και των επιπτώσεών τους, παρουσιάζονται επιγραμματικά παρακάτω:

-Cost benefit / effectiveness analysis.

-Multiple Criteria Decision Analysis.

-IRR, NPV.

-PROPAGE.

BInput-output analysis.

Είναι δε χρήσιμο να επισημάνουμε τη δυνατότητα συναξιολόγησης ποιοτικών και ποσοτικών δεδομένων, αλλά και τις επιπτώσεις και διάχυση στην οικονομία κάθε τύπου επενδυτικής ενέργειας.

Στην επενδυτική δραστηριότητα υπάρχουν και κάποια «αυτόματα» συστήματα ελέγχου απόδοσης, αν οι μελέτες σκοπιμότητας είναι πλημμελείς. Ετσι, λοιπόν, στη λίστα που ακολουθεί έχουμε τους «υποχρεωτικούς» εταίρους, που ακριβώς επειδή δεν θα ήθελαν να αποτύχουν ή να πληρώσουν, λειτουργούν σαν φίλτρα οικονομικού ελέγχου και σκοπιμότητας:

-Τράπεζες και Ασφάλειες: (Είδος ελέγχου και αποδοχής της χρηματοοικονομικής σκοπιμότητας τόσο σε επίπεδο χρηματοδότησης όσο και σε επίπεδο ασφάλισης.)

-Ε.Ε.: Ευρωπαϊκή Ενωση (Χρηματοοικονομική σκοπιμότητα, απαίτηση, αλλά και πολιτικά ανταλλάξιμη, υποκειμενική και υπερκεράσιμη).

-ΣτΕ: Συμβούλιο της Επικρατείας (Βασικός, αλλά όχι φυσικός εταίρος της σκοπιμότητας).

-Περιβάλλον: (Ενιαία λογική της κοινωνικής σκοπιμότητας).

-Παραχώρηση (PPI/F) (Ισχυρή θέση της χρηματοοικονομικής σκοπιμότητας).

Οι επιπτώσεις

Οι αρνητικές συνέπειες είναι μεγάλες και ιδιαίτερα επίπονες στην υποτονική και πρακτικά σε ύφεση ελληνική οικονομία. Παρατίθενται χωρίς ιεραρχική βαρύτητα:

-Υπονόμευση της ανάπτυξης και επιδείνωση των δημοσιοοικονομικών.

-Αντικίνητρα για ανάπτυξη μη δημιουργώντας κρίσιμα μεγέθη στην οικονομία.

-Απώλειες κεφαλαίων μια και πολλές προτάσεις έργων δεν είναι ανταποδοτικές.

-Εσφαλμένη κινητοποίηση προσπαθειών, μέσων και πόρων αποστερώντας κεφάλαια από παραγωγικούς τομείς.

-Αποπροσανατολισμός και καθυστέρηση στην ελληνική οικονομία.

Στο πλαίσιο των προτάσεων δύο μέτρα προτείνονται:

Πρώτον, δημιουργία Αρχής «Επιτροπής Εθνικής Πολιτικής Ανάπτυξης και Σχεδιασμού» καθαρά τεχνοκρατικού χαρακτήρα και, δεύτερον, νομοθέτηση της μελέτης σκοπιμότητας ως βασική απαίτηση για κάθε χρηματοδότηση.

Η σύγχρονη σκοπιμότητα των έργων δεν έχει καμία σχέση με τη μεταπολεμική λογική, γενικής αδυναμίας υποδομών. H συνέπεια των επιλογών στην εθνική και διεθνή ανταγωνιστικότητα είναι η ορθή ιεράρχηση και σκοπιμότητα των έργων στην εποχή μας.

* O κ. I. K. Μουρμούρης είναι αν. καθηγητής Management και Οικονομικής των Μεταφορών ΔΠΘ.

“Καθημερινή”