ΣτΕ: Αγωγές κατά του Δημοσίου για αποζημιώσεις ιδιοκτησιών, που περιορίζονται για περιβαλλοντικούς σκοπούς

Του Αργύρη Δεμερτζή/

Η καθυστέρηση, δια της μεθόδου της «σιωπηρής άρνησης», από την πλευρά των υπουργείων Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Οικονομικών να αποζημιώσουν τους ιδιοκτήτες, λόγω υπαγωγής της έκτασης τους σε ζώνη απόλυτης προστασίας για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος «συνιστά παράλειψη νόμιμης ενέργειας», αποφαίνεται νέα απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Η ίδια απόφαση τονίζει ότι ο «θιγόμενος ιδιοκτήτης έχει τη δυνατότητα να επιδιώξει με την άσκηση ευθείας αγωγής κατά του Ελληνικού Δημοσίου ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου την επιδίκαση αποζημιώσεως».

Η απόφαση του ΣτΕ δημιουργεί νέα καταλυτικά δεδομένα. Με μεγάλη καθυστέρηση άνω των τριών δεκαετιών από την θέσπιση του νόμου πλαισίου για το περιβάλλον (ν. 1650/96), υποχρεώνει τώρα την πολιτεία να ενεργοποιήσει τις σχετικές προβλέψεις του νόμου και ανοίγει τον κύκλο αποζημιώσεων για μεγάλο πλήθος ιδιοκτητών,  που περιορίζεται η περιουσία τους για περιβαλλοντικούς σκοπούς.

Νέο ΠΔ από το ΥΠΕΝ

Σε αυτό το πλαίσιο το ΥΠΕΝ ολοκλήρωσε τη διαδικασία ανοιχτής διαβούλευσης και προωθεί νέο Προεδρικού Διάταγμα, το οποίο προβλέπει  ανταλλαγή  ιδιωτικών εκτάσεων, με εκτάσεις του Δημοσίου είτε καταβολής εφάπαξ οικονομικής αποζημίωσης από το Δημόσιο προς τους ιδιοκτήτες.

Η εφαρμογή των ρυθμίσεων του νέου ΠΔ αφορά σε μεγάλο αριθμό ιδιοκτησιών σε όλη τη χώρα, που έχουν  τεθεί σε καθεστώς απόλυτης περιβαλλοντικής προστασίας όλα τα προηγούμενα χρόνια, όπως επίσης και νέες περιοχές,  οι οποίες με νέες αποφάσεις του ΥΠΕΝ  τίθενται σε καθεστώς υψηλής περιβαλλοντικής προστασίας (λιμνών, ποταμών, αιγιαλών,  δασικών κλπ) , προβλέποντας απαγορεύσεις δόμησης, κάθε είδους χρήσεων (οικιστικές, βιομηχανικές αγροκτηνοτροφικές), όπως επίσης γεωργικής εκμετάλλευσης γης κλπ. Δείτε εδώ το σχετικό ρεπορτάζ του ecopress

Δασική εκτός σχεδίου

Η απόφαση του ΣτΕ (2688/2018), που εκδικάστηκε και εκδόθηκε με  Πρόεδρο τον  Αθ. Ράντο και  Εισηγητή τον Θ. Αραβάνη αφορά σε εκτός σχεδίου έκταση , η οποία είχε κατά το παρελθόν δασικό χαρακτήρα, όπως συνάγεται, μεταξύ άλλων, από την υπαγωγή της επίμαχης εκτάσεως στην αναδάσωση του 1934. Οι θιγόμενοι ιδιοκτήτες κατέθεσαν αίτηση  από το 2013,  ζητώντας αποζημίωση για τις περιουσίες τους, χωρίς ωστόσο να πάρουν απάντηση. Το ΣτΕ αποφαίνεται χωρίς περιστροφές ότι:

-«Η προσβαλλόμενη σιωπηρή άρνηση των Υπουργών Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Οικονομικών να αποφανθούν επί των αιτημάτων που περιλαμβάνονται στην από 17.5.2013 αίτηση συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας».  Με την ίδια απόφαση το ΣτΕ υπογραμμίζει την υποχρέωση της πολιτείας για  «τον καθορισμό του τρόπου της αποζημίωσής του με την ανταλλαγή της έκτασής του με έκταση του Δημοσίου ή την παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας εκτάσεως σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση ή την καταβολή εφ’ άπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης ή τη μεταφορά συντελεστή δομήσεως σε άλλη ιδιοκτησία».

Επίσης η απόφαση του ΣτΕ σημειώνει τα δικαιολογητικά που πρέπει να συνοδεύουν την αίτηση αποζημίωσης των ιδιοκτητών.

Η απόφαση του ΣτΕ

Ειδικότερα στην απόφαση του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου σημειώνεται αναλυτικά ότι: «Κατά την έννοια των διατάξεων, αν τα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, είτε η ιδιοκτησία αυτή ευρίσκεται σε περιοχή προστασίας της φύσεως είτε σε ζώνη προστασίας της, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει απλώς στη διακριτική ευχέρεια της Διοικήσεως, αλλά γεννάται αξίωσή του προς αποζημίωση, η οποία θεμελιώνεται ευθέως στη διάταξη αυτή, αδιαφόρως αν έχει περιληφθεί σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων».

Το δικαίωμα του ιδιοκτήτη

«Το δικαίωμα αυτό του ιδιοκτήτη, συνεχίζει η απόφαση, ασκείται με την υποβολή αιτήσεως προς τη Διοίκηση, με την οποία αυτός μπορεί να επιδιώξει την αναγνώριση του γεγονότος ότι έχει επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας του κατά τον προορισμό της και, περαιτέρω τον καθορισμό του τρόπου της αποζημίωσής του με την ανταλλαγή της έκτασής του με έκταση του Δημοσίου ή την παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας εκτάσεως σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση ή την καταβολή εφ’ άπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης ή τη μεταφορά συντελεστή δομήσεως σε άλλη ιδιοκτησία».

Η υποχρέωση της πολιτείας

«Η Διοίκηση, σύμφωνα με την απόφαση του ΣτΕ,  υποχρεούται να εξετάσει το σχετικό αίτημα και, αφού λάβει υπ’ όψη την κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος επιβαλλόμενη προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, να κρίνει αν με τα δεδομένα της συγκεκριμένης υποθέσεως έχει επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας σε σχέση με τον προορισμό της, εν όψει και του ισχύοντος στην περιοχή χωροταξικού και πολεοδομικού καθεστώτος, και αν συντρέχει περίπτωση να χορηγηθεί στον θίγόμενο ιδιοκτήτη ένα από τα προβλεπόμενα στην παρ. 1 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986 αντισταθμίσματα. Περαιτέρω, αν η Διοίκηση διαπιστώσει ότι πράγματι συντρέχει τέτοια περίπτωση και ότι δεν είναι δυνατή η ανταλλαγή της εκτάσεως με έκταση του Δημοσίου ή η παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας εκτάσεως σε παραπλήσια περιοχή ή η μεταφορά συντελεστή δομήσεως σε άλλη ιδιοκτησία, υποχρεούται να καθορίσει το ύψος της οφειλόμενης χρηματικής αποζημίωσης και τον τρόπο καταβολής της. Το θέμα, πάντως, της αποζημιώσεως ρυθμίζεται κατά το νόμο αυτοτελώς και δεν επηρεάζει την κρίση σχετικά με τον χαρακτηρισμό εκτάσεως ως περιοχής προστασίας ή ως περιφερειακής ζώνης προστασίας και με την επιβολή περιοριστικών μέτρων. Σε κάθε περίπτωση, η Διοίκηση δύναται να εξετάσει αν τυχόν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία του
φυσικού περιβάλλοντος και επιτρέπει παράλληλα την εκμετάλλευση του ακινήτου. Εξ άλλου, αρμόδιοι ν’ αποφανθούν επί του ανωτέρω αιτήματος είναι οι Υπουργοί Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Οικονομικών, στην αρμοδιότητα των οποίων εμπίπτουν κατ’ αρχήν τα ανωτέρω ζητήματα».

Δικαιολογητικά

Η απόφαση του ΣτΕ αναφέρει τις διαδικασίες και τα δικαιολογητικά, που τεκμηριώνουν την αίτηση του ιδιοκτήτη, σημειώνοντας ότι «στην αίτηση του θίγόμενου ιδιοκτήτη πρέπει κατ’ ελάχιστον να περιλαμβάνονται τα εξής στοιχεία, τα οποία πρέπει να υποδεικνύονται με στοιχεία που προσκομίζονται μαζί με την υποβληθείσα ενώπιον της Διοικήσεως αίτηση:

α) η κατά προορισμό χρήση του ακινήτου, η δυνατότητα εκμεταλλεύσεώς του και οι περιορισμοί δομήσεως που ισχύουν τόσο κατά τον χρόνο κτήσεώς του όσο και κατά τον χρόνο επιβολής των περιορισμών, όπως επίσης, και οι επιτρεπόμενες, μετά την επιβολή των περιορισμών, χρήσεις του ακινήτου,

β) η τυχόν προηγουμένως ρητώς εκφρασθείσα ή προκύπτουσα βούληση του ιδιοκτήτη για εκμετάλλευση του ακινήτου καθ’ ορισμένο τρόπο, δυναμένη, μάλιστα, να συναχθεί και από τη χρήση αυτού κατά το προγενέστερο της υποβολής της αιτήσεώς του χρονικό διάστημα,

γ) η εν γένει συμπεριφορά της Διοικήσεως και, συγκεκριμένα, η κατόπιν ενεργειών της δημιουργία εύλογης προσδοκίας στον ιδιοκτήτη του βαρυνόμενου ακινήτου ότι μπορεί αυτός να το εκμεταλλευθεί καθ’ ορισμένο τρόπο καθώς και

δ) εκτίμηση της αξίας του ακινήτου πριν και μετά την επιβολή του περιορισμού.

Πρόσφορα, εξ άλλου, στοιχεία για την απόδειξη των ισχυρισμών αυτών είναι οι τίτλοι ιδιοκτησίας του ακινήτου, σχετικά τοπογραφικά διαγράμματα, μέσω των οποίων προσδιορίζεται επαρκώς η θέση του ακινήτου, ιδίως εν σχέσει με τα προστατευόμένα στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος και με παρακείμενους οικισμούς ή άλλες περιοχές ανάπτυξης οικονομικών εν γένει δραστηριοτήτων, και, τέλος, φορολογικά ή άλλου είδους στοιχεία εκτιμήσεως της αντικειμενικής και της εμπορικής αξίας του δεσμευόμενου ακινήτου. Απαιτείται οπωσδήποτε η υποβολή εκ μέρους του θιγόμενου ιδιοκτήτη αιτήσεως στη Διοίκηση, η οποία, ύστερα από στάθμιση των σχετικών δυνατοτήτων, είτε δέχεται το αίτημα, επιλέγοντας τον τρόπο αποζημιώσεως, είτε απορρίπτει αυτό με πράξη αυτοτελώς προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως. Εξ άλλου, ο θιγόμενος ιδιοκτήτης, μετά την τήρηση της εκτεθείσας ανωτέρω διαδικασίας, έχει τη δυνατότητα να ασκήσει, αντί της αιτήσεως ακυρώσεως ή μετά την ακύρωση της πράξης αυτής, αγωγή αποζημιώσεως κατ’ επίκληση του άρθρου 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, ισχύριζόμένος ότι η εκδιδόμενη επί της αιτήσεώς του εκτελεστή διοικητική πράξη, που δέχεται μόνον εν μέρει ή απορρίπτει την αίτηση αυτή, είναι παράνομη και ζημιογόνος για τον ίδιο. Τούτο, διότι, στην περίπτο^ση αυτή, έχει, πλέον, παρασχεθεί στη Διοίκηση η δυνατό τιμά, εξετάζοντας όλα τα δεδομένα της υποθέσεως, να ενεργήσει στο πλαίσιο των εναλλακτικών δυνατοτήτων προσδιορισμού ή μη αντισταθμίσματος που της παρέχει ο νόμος».

Η υπόθεση

Ειδικά για την υπόθεση που εκδικάστηκε στο ΣτΕ, η απόφαση σημειώνει ότι «κατά την κρατήσασα στο Τμήμα γνώμη, η Διοίκηση είχε υποχρέωση να επιληφθεί και να εξετάσει την από 17.5.2013 αίτηση ως προς τη συνδρομή ή μη των προϋποθέσεων του άρθρου 22 παρ. 1 του ν, 1650/1996 στην επίδικη περίπτωση και περαιτέρω, εάν αποδέχεται τον αιτούμενο τρόπο αποζημιώσεως, αν αυτό είναι δυνατό υπό τα νομικά και πραγματικά δεδομένα της υποθέσεως, είτε, σε αντίθετη περίπτωση, επιλέγοντας έναν από τους λοιπούς εκ των προβλεπόμενων τρόπων, κατά τη σχετική κρίση της, που πρέπει να αιτιολογείται και ως προς την επιλογή του τρόπου αποζημιώσεως, ή, ακόμη, να εξετάσει αν τυχόν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και επιτρέπει παράλληλα την εκμετάλλευση των επίδικων ακινήτων. Συνεπώς, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, η προσβαλλόμενη σιωπηρή άρνηση των Υπουργών Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Οικονομικών να αποφανθούν επί των αιτημάτων που περιλαμβάνονται στην από 17.5.2013 αίτηση συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση, και θα έπρεπε, ως εκ τούτου, να ακυρωθεί, η δε υπόθεση να αναπεμφθεί στη Διοίκηση προς νόμιμη κρίση».

Η μειοψηφία

-«Κατά τη γνώμη όμως της μειοψηφίας, σημειώνεται στην απόφαση, η υποβληθείσα αίτηση με το ανωτέρω περιεχόμενο και τα στοιχεία που τη συνοδεύουν δεν πληροί τις προεκτεθεΐσες προϋποθέσεις προκειμένου να θεωρηθεί ότι υποχρέωνε τη Διοίκηση να αποφανθεί επί του αιτήματος αποζημιώσεως Και τούτο διότι η επίμαχη έκταση, η οποία ευρίσκεται στο σύνολό της σε περιοχή εκτός σχεδίου, δεν είναι ενιαία αλλά αποτελείται από πολλά διάσπαρτα “γεωτεμάχια”, έκαστο των οποίων εμπίπτει σε περιοχή με διαφορετικά χαρακτηριστικά, ενώ σύμφωνα με τα στοιχεία του φακέλου μεγάλο τμήμα της επίμαχης εκτάσεως είχε κατά το παρελθόν δασικό χαρακτήρα, όπως συνάγεται, μεταξύ άλλων, από την υπαγωγή της επίμαχης εκτάσεως στην αναδάσωση του 1934 και από τις προαναφερθείσες πράξεις περί χαρακτηρισμού και αναδασώσεως τμημάτων αυτής, δέχεται δε και η αιτούσα, η οποία αναφέρει ότι η επίμαχη έκταση αποτελείται “από μη δασικές, κατά το πλείστον, εκτάσεις. Επομένως, κατά την μειοψηφούσα άποψη, εν όψει του ιδιαίτερου καθεστώτος των ακινήτων που απαρτίζουν την επίμαχη έκταση, απητείτο ειδική αντιμετώπιση του καθενός από αυτά και δεν αρκούσε, για τον προσδιορισμό της αξίας της ιδιοκτησίας της αιτούσας, η αόριστη αναφορά στα πλεονεκτήματα της εκτάσεως και στην δυνατότητα οικιστικής και επαγγελματικής- βιομηχανικής εκμεταλλεύσεως αυτής ή άλλων γειτονικών περιοχών που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες. Ειδικότερα, η αιτούσα όφειλε να προσκομίσει φορολογικά ή άλλου είδους στοιχεία εκτιμήσεως της αντικειμενικής και της εμπορικής αξίας των δεσμευόμενων ακινήτων, αναλυτική καταγραφή των τμημάτων της επίμαχης εκτάσεως με δασικό και αναδασωτέο χαρακτήρα, επιπλέον δε έπρεπε να διευκρινίσει τους όρους και περιορισμούς δομήσεως που ίσχυαν στην επίμαχη περιοχή πριν την επιβολή των περιορισμών με το άρθρο του ν. 2742/1999 και τον τρόπο εκμετάλλευσής της. Με τα δεδομένα αυτά, η από 17.5.2013 αίτηση της αιτούσας για την καταβολή αποζημιώσεως παρουσίαζε ουσιώδεις ελλείψεις και συνεπώς η μη εξέτασή της από τη Διοίκηση δεν στοιχειοθετεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η δε κρινόμενη αίτηση με την οποία προβάλλονται τα αντίθετα θα έπρεπε να απορριφθεί ως απαράδεκτη».

Ευθεία αγωγή

-«Μετά τη συζήτηση της υποθέσεως στο ακροατήριο δημοσιεύθηκαν οι αποφάσεις 477 και 478/2018 του Α’ Τμήματος με τις οποίες το Τμήμα αυτό, λέει η απόφαση,  ακολουθώντας προηγούμενη νομολογία του, έκρινε, αντιθέτως προς τα κριθέντα με την απόφαση 1833/2017 του Τμήματος και τα ανωτέρω γενόμενα δεκτά, ότι κατά την έννοια του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, ο θίγόμενος από τη θέσπιση μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος (εν προκειμένω δημιουργία Ζ.Ο.Ε.) ιδιοκτήτης έχει τη δυνατότητα να επιδιώξει με την άσκηση ευθείας αγωγής κατά του Ελληνικού Δημοσίου ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου την επιδίκαση αποζημιώσεως, χωρίς να απαιτείται προηγούμενη υποβολή από αυτόν σχετικής αιτήσεως στη Διοίκηση. Εν όψει τούτου, το Τμήμα κρίνει ότι πρέπει να αναβληθεί η εκδίκαση της κρινόμενη αιτήσεως κατά το μέρος που αφορά την καταβολή αποζημιώσεως λόγο) της υπαγωγής της επίμαχης εκτάσεως σε ζώνη A προστασίας δυνάμει του άρθρου 21 του ν. 2742/1999, μέχρι την έκδοση οριστικής αποφάσεως της Ολομέλειας επί των υποθέσεων που παραπέμφθηκαν με τις αποφάσεις 447 και 448/2018 του Α’ Τμήματος και να ορισθεί νέα δικάσιμος».