Αθήνα: ο νέος νομικός τρόπος για μπλοκάρισμα οικοδομικών αδειών ΝΟΚ

Του Αργύρη Δεμερτζή/

Το ecopress φέρνει στο φως ολόκληρο το κείμενο της νομικής γνωμοδότησης, με βάση την οποία αποφασίζει το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου Αθηναίων στη συνεδρίαση της Δευτέρας 13 Μάιου 2024 να επιβληθεί από τη Διεύθυνση Δόμησης του Δήμου αναστολή έκδοσης οικοδομικών αδειών με τα μπόνους του ΝΟΚ, στη δόμηση και τα ύψη των κτιρίων. Η Αθήνα ακολουθεί δικό της  νομικό δρόμο για το μπλοκάρισμα των οικοδομικών αδειών του ΝΟΚ, που υπό προϋποθέσεις προορίζεται να αποτελέσει μοντέλο και για άλλους Δήμους.

-«Ο Δήμος Αθηναίων και ειδικά η Διεύθυνση Δόμησης δεν δεσμεύονται από την παρατιθέμενη στο ιστορικό απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος. Αντιθέτως, δεσμεύονται και μάλιστα ευθέως, κατά τα άρθρα 95§5 του Συντάγματος και 1 του ν. 3068/2001 από το δεδικασμένο της απόφασης 705/2020 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Οφείλουν, ως εκ τούτου, να απέχουν από την έκδοση οικοδομικών αδειών που εγκρίνουν την ανέγερση κτιρίων καθ’ υπέρβαση του επιτρεπόμενου από το β.δ. της 30.8.1955 ύψους», τονίζεται στη νομική γνωμοδότηση που εκπόνησε το νομικό γραφείο Αλεβιζάτου για το Δήμο της Αθήνας.

Αθήνα: τι αποφασίστηκε και πως θα εφαρμοστεί για οικοδομικές άδειες του ΝΟΚ

Οι τρείς στόχοι του Δήμου Αθήνας

Η νομική διαδρομή που ακολουθεί ο Δήμος Αθήνας  θεμελιώνοντας ότι υπάρχει οριστική νομολογία υπέρ της εφαρμογής του διατάγματος του 1955, που καλύπτει όλη την έκταση του Δήμου Αθηναίων, με χωριστά ύψη ανά περιοχή έναντι του ΝΟΚ αποσκοπεί:

-Aφενός μεν να θωρακίσει με απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου τη Διεύθυνση Δόμησης του Δήμου, ώστε να απέχει από την έκδοση οικοδομικών αδειών του ΝΟΚ

-Aφετέρου δε, να εξουδετερώσει σχετική απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος & Ενέργειας της 30ης Ιανουαρίου 2023 που προβλέπει την εφαρμογή των αυξημένων υψών δόμησης του Ν.Ο.Κ. και όχι των χαμηλότερων του β.δ. 30.8.1955.  Και

-Κατά τρίτον να εξουδετερώσει προκαταβολικά νέες αποφάσεις του ΥΠΕΝ και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, όπως στην περίπτωση του Δήμου 3Β, που η Αποκεντρωμένη ακύρωσε την απόφαση αναστολής έκδοσης οικοδομικών αδειών έως την τελική κρίση από την Ολομέλεια του ΣτΕ δείτε εδώ στο ecopress. 

Σημείο αναφοράς το ξενοδοχείο της Ακρόπολης

Σημείο αναφοράς της νομικής  γνωμοδότησης είναι η περιβόητη υπόθεση του ξενοδοχείου της Ακρόπολης, για την οποία ωστόσο πρέπει να σημειώθεί ότι η ιδιοκτησία του ξενοδοχείου έχει προσφύγει στη Δικαιοσύνη ζητώντας αποζημίωση άνω των 5 εκατ ευρώ, στη διάταση ότι έχτισε με νόμιμη οικοδομική άδεια από την ΥΔΟΜ του Δήμου Αθήνας.

Στη νομική γνωμοδότηση σχετικά σημειώνεται ότι: «Κρίσιμη για να απαντηθεί το ερώτημα είναι η γνωστή απόφαση 705/2020 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που αφορούσε το ύψος πολυωρόφων οικοδομών στην περιοχή Μακρυγιάννη. Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο συνόψισε την έως τότε νομολογία του Δικαστηρίου για τα ύψη των οικοδομών στον Δήμο Αθηναίων, αλλά και σε άλλους δήμους στους οποίους ισχύουν ειδικά νομοθετικά καθεστώτα. Στην απόφαση, σημειωτέον, αυτή στηρίζονται άμεσα και οι μεταγενέστερες αποφάσεις του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών για το ίδιο θέμα, τις επικαλείται δε ρητά ο Υφυπουργός Περιβάλλοντος για να τεκμηριώσει την άποψή του επί του δημιουργηθέντος ζητήματος. Την επικαλείται επίσης ρητά (σκέψη 14) και η πολύ πρόσφατη απόφαση 293/2024 του Ε’ Τμήματος, η οποία παραπέμπει στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου το ζήτημα της συνταγματικότητας της προσαύξησης του μέγιστου επιτρεπόμενου ύψους (bonus) αδιακρίτως, ως μέτρου γενικής εφαρμογής, σύμφωνα με τον ΝΟΚ».

Εκτεθειμένοι σε πειθαρχικές, αστικές και ποινικές κυρώσεις

Η γνωμοδότηση κρίνει ότι «το δεδικασμένο της σχολιαζόμενης δικαστικής απόφασης ισχύει όχι μόνον έναντι των διαδίκων, αλλά έναντι όλων, συμπεριλαμβανομένου και του νομοθέτη. Πολύ περισσότερο ισχύει έναντι του Δημοσίου και των Ο.Τ.Α., τα όργανα των οποίων, αν τον αγνοήσουν, εκτίθενται όχι μόνον σε πειθαρχικές, αλλά και σε αστικές και ποινικές κυρώσεις».

Οι αποφάσεις του υπουργού “έγγραφα πληροφοριακού χαρακτήρα”

Επισημαίνει δε για την απόφαση του ΥΠΕΝ ότι: «οι αποφάσεις του Υπουργού, με τις οποίες προβαίνει σε αφηρημένη ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων είναι έγγραφα πληροφοριακού χαρακτήρα, που δεν έχουν, ως τέτοια, έννομα αποτελέσματα». Και λέει ότι: «πράγματι, ανεξάρτητα από την τυπική μη δεσμευτικότητά της, η ως άνω απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος δεν είναι δεσμευτική ούτε κατά το περιεχόμενό της».

Οι παρεμβάσεις και συνατήσεις Δήμου προς ΥΠΕΝ

Σημειώνεται ότι ο δήμαρχος Αθηναίων Χάρης Δούκας με επιστολή του προ τον υπουργό Περιβάλλοντος & Ενέργειας, Θεόδωρο Σκυλακάκη έχει ζητήσει να εκδώσει απόφαση αναστολής των  μπόνους ορόφων σε ενεργειακές οικοδομές που προβλέπει ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός.

Παράλληλα η αρμόδια Αντιδήμαρχος του Δήμου Αθήνας Μάρω Ευαγγελίδου μαζί με τον γενικό γραμματέα του Δήμου κο Βασίλη Μπόκο  συναντήθηκε στις 5.4.2024 με τον αρμόδιο υφυπουργό ΠΕΝ Νίκο Ταγαρά, προς τον οποίο «αναφέρθηκε η σύγχυση που έχει προκύψει λόγω της αντίφασης μεταξύ νομολογίας και της ΥΑ του υφυπουργού, που οδηγεί σε σοβαρή διοικητική εκκρεμότητα. Κατατέθηκε δε, ως εφικτή λύση η αποδοχή της νομολογίας από το ΥΠΕΝ, τουλάχιστον έως την ολοκλήρωση του Τοπικού Πολεοδομικού Σχεδίου που θα αντιμετωπίσει οριστικά το πρόβλημα», όπως αναφέρεται σε σχετικό ενημερωτικό σημείωμα προς το Δημοτικό Συμβούλιο.

Εσπευσμένες εκδόσεις προεγκρίσεων ή βεβαιώσεων όρων δόμησης

Παράλληλα επισημαίνεται  από τον Δήμο Αθήνας «ο κίνδυνος μεγάλης καθυστέρησης, μέχρι την έκδοση της ΥΑ αναστολής. Μια τέτοια καθυστέρηση όμως θα διαιώνιζε την ισχύουσα αναστάτωση και θα οδηγούσε σε πολλαπλασιασμό των τετελεσμένων γεγονότων και μη δυνάμενων να ανατραπούν νομικών και πραγματικών καταστάσεων με εσπευσμένες εκδόσεις προεγκρίσεων ή βεβαιώσεων όρων δόμησης».

Ολόκληρο το κείμενο της νομικής γνωμοδότησης

Γνωμοδότηση καθηγητή Νίκου Αλιβιζάτου και κας Ελεούσας Κιουσοπούλου

Α. Ιστορικό-Ερώτημα

Η Αντιδήμαρχος Αστικής Αναζωογόνησης και Ανθεκτικότητας του Δήμου Αθηναίων έθεσε υπ’ όψη μας το ακόλουθο ιστορικό και μας ζήτησε να απαντήσουμε στο ερώτημα που παρατίθεται στη συνέχεια:

1.Με την απόφαση 705/2020 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας και με σειρά αποφάσεων του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών (μ.α. τις 2026/2022 και 2028/2022), ακυρώθηκαν οικοδομικές άδειες που είχε εκδώσει η Διεύθυνση Δόμησης του Δήμου Αθηναίων. Και τούτο, με την σκέψη ότι, για τον καθορισμό του ύψους των κτιρίων της Αθήνας, εφαρμοστέες είναι οι ειδικές διατάξεις του β.δ. της 30-8/9-9-1955 «Περί όρων δομήσεως εν Αθήναις» (ΦΕΚ Α’249) και όχι το άρθρο 15 του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ, ν. 4067/2012, ΦΕΚ Α’ 79).

2.Εν όψει των ανωτέρω αποφάσεων, η Διεύθυνση Δόμησης ζήτησε από την Αποκεντρωμένη Διοίκηση Αττικής και από το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας οδηγίες για την εφεξής έκδοση των οικοδομικών αδειών, και, ειδικότερα, όσον αφορά το ανώτατο επιτρεπόμενο ύψος των οικοδομών εντός της περιφέρειας του Δήμου Αθηναίων. Σχετικώς εκδόθηκε η με αριθμ. πρωτ. ΥΠΕΝ/ΔΑΟΚΑ/ 10179/ 322/30-1-2023 απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος. Η απόφαση αυτή, επικαλείται ως έρεισμά της το άρθρο 28§2 του ΝΟΚ και, όπως επί λέξει αναφέρει στο προοίμιό της αποβλέπει στην « […] άρση του κλίματος αμφιβολιών και αβεβαιότητας που έχει δημιουργηθεί ως προς το ζήτημα αυτό, ιδίως μετά την έκδοση των πρόσφατων δικαστικών αποφάσεων που έκριναν σχετικά με το επιτρεπόμενο ύψος» αναρτήθηκε στη «Διαύγεια» (ΑΔΑ:6ΨΞΩ4653Π8-ΚΘΜ) και διαλαμβάνει επί λέξει τα εξής:

«α) Τα οποιαδήποτε είδους διατάγματα της περίπτωσης 1 της παρ. 5β του άρθρου 1 του ν.4067/2012 (ΝΟΚ) που ορίζεται ότι εξαιρούνται και κατισχύουν των διατάξεών του, είναι εκείνα που οι διατάξεις τους, κατά τον χρόνο θέσπισης του ΝΟΚ ήταν σε ισχύ, καθώς από τη συστηματική ερμηνεία και από τη διατύπωση και τον σκοπό της υπόψη διάταξης δεν προκύπτει ότι αυτή απέβλεπε στην «αναβίωση» καταργημένων, ρητώς ή σιωπηρώς, διατάξεων πολεοδομικών διαταγμάτων.

β) Οι διατάξεις του β.δ. της 30.8-9.9.1955 ως προς μεν τα ύψη ίσχυσαν μέχρι τη θεσμοθέτηση των διατάξεων περί υπολογισμού του ύψους του ΓΟΚ/73, οπότε και καταργήθηκαν, ως προς δε τον αριθμό ορόφων ίσχυσαν μέχρι τη θέσπιση του ΓΟΚ/85, οπότε και κατέστησαν ανενεργές μετά τη θεσμοθέτηση του ιδεατού στερεού και του υπολογισμού του ύψους σε συνάρτηση με τον εκάστοτε ισχύοντα αριθμητικό συντελεστή δόμησης, και ως εκ τούτου, κατά την ημερομηνία δημοσίευσης του ΝΟΚ, οι εν λόγω διατάξεις είχαν ήδη παύσει να ισχύουν. Όσον αφορά στις διατάξεις του άρθρου 2 του ως άνω β.δ/τος, ως ειδικές και εντοπισμένου χαρακτήρα για την προστασία τοποσήμων των Αθηνών, εξακολουθούν να ισχύουν, πλην εκείνων που αφορούσαν σε περιοχές οι οποίες εντάχθηκαν μεταγενέστερα σε ειδικά διατάγματα προστασίας, με αποτέλεσμα να αντικατασταθούν από τις νεώτερες ρυθμίσεις».

3.Εν όψει των ανωτέρω ερωτάται:

Υπό το φως των κριθέντων με τις ως άνω αποφάσεις 705/2020 του Συμβουλίου της Επικρατείας και 2026/2022 και 2028/2022 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, οφείλει ή όχι ο Δήμος Αθηναίων και, ειδικότερα, η Διεύθυνση Δόμησης, κατ’ επίκληση της ανωτέρω αποφάσεως με αριθμ. πρωτ. ΥΠΕΝ/ ΔΑΟΚΑ/ 10179/322/30-1-2023 του Υφυπουργού Περιβάλλοντος, να συνεχίσει να εκδίδει οικοδομικές άδειες για ύψη άνω των οριζομένων με το β.δ. της 30-8/9-9-1955;

B. Απάντηση

Προτού απαντήσουμε στο ερώτημα (111), θα αναφερθούμε εν πρώτοις στην υποχρέωση της διοίκησης να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις και, ειδικότερα, προς το δεδικασμένο των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας (Ι). Εν συνεχεία, θα συνοψίσουμε τα κριθέντα από τις αναφερόμενες στο ιστορικό και το ερώτημα δικαστικές αποφάσεις (ΙΙ).

Ι. Η υποχρέωση της διοίκησης να συμμορφώνεται προς τις αποφάσεις του ΣτΕ ¹

1.Η υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης στις αποφάσεις των δικαστηρίων απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου και περιλαμβάνεται στις εγγυήσεις της δίκαιης δίκης του άρθρου 6§1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου¹. Πιο συγκεκριμένα, η παράγραφος 5 του άρθρου 95 του Συντάγματος, όπως αναθεωρήθηκε το 2001, ορίζει:

«5. Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο, όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης».

2.Σε εκτέλεση της συνταγματικής αυτής επιταγής, το π.δ. 18/1989 (Α’8), που κωδικοποιεί τις διατάξεις περί Συμβουλίου της Επικρατείας, ορίζει στην παράγραφο 4 του άρθρου 50, τις συνέπειες των αποφάσεων του δικαστηρίου αυτού:

«4.Οι διοικητικές αρχές, σε εκτέλεση της υποχρέωσής τους κατά το άρθρο 95§5 του Συντάγματος, πρέπει να συμμορφώνονται, ανάλογα με κάθε περίπτωση, με θετική ενέργεια με το περιεχόμενο της απόφασης του Συμβουλίου [της Επικρατείας] ή να απέχουν από κάθε ενέργεια που είναι αντίθετη προς όσα κρίθηκαν από αυτό. Ο παραβάτης, εκτός από τη δίωξη κατά το άρθρο 259 ΠΚ, υπέχει και προσωπική ευθύνη για αποζημίωση».

Αντίστοιχη διάταξη περιλαμβάνει και ο ν. 3068/2002 (Α’274), εκτελεστικός του άρθρου 95§5 του Συντάγματος (άρθρο 1). Το άρθρο 2 του ίδιου νόμου, ο οποίος καταρτίσθηκε ύστερα από σχετικές προτάσεις της Διοικητικής Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας², αναθέτει σε Τριμελές Συμβούλιο του δικαστηρίου που εξέδωσε τη σχετική απόφαση την αρμοδιότητα να λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα· και τούτο, σε περίπτωση καθυστέρησης, παράλειψης ή άρνησης συμμόρφωσης των εμπλεκόμενων διοικητικών αρχών, μεταξύ των οποίων, εκτός από το Δημόσιο, ο νόμος αναφέρει και τους ρητά Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης³.

3. Η υποχρέωση συμμόρφωσης πραγματώνεται πρώτιστα με τον σεβασμό από τη διοίκηση του δεδικασμένου των δικαστικών αποφάσεων. Ειδικά, σε ό,τι αφορά τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, το δεδικασμένο τους, σύμφωνα με την παράγραφο 5 του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989, ισχύει έναντι όλων (erga omnes), είτε αυτές αφορούν ατομικές διοικητικές πράξεις είτε κανονιστικές⁴. Δεν περιλαμβάνει μόνον το διατακτικό της ακυρωτικής απόφασης, δηλαδή την νομική ανυπαρξία της ακυρωθείσας διοικητικής πράξης, αλλά, σύμφωνα με την πάγια σχετική νομολογία, και τα κριθέντα «διοικητικής φύσεως ζητήματα», δηλαδή τις σκέψεις στις οποίες στηρίζεται το ακυρωτικό συμπέρασμα. Ειδικότερα, όπως έχει κριθεί, διοικητικής φύσεως είναι τα ζητήματα «που κρίθηκαν παρεμπιπτόντως, ακόμη και όταν στην ακυρωτική απόφαση δεν υπάρχει ρητή σκέψη γι’ αυτά, εφ’ όσον ‘όμως τα τελευταία συνδέονται άρρηκτα με το κύριο ζήτημα, κατά τρόπο ώστε η διαμόρφωση της τελικής γι’ αυτό κρίσης να προϋποθέτει, κατά λογική αναγκαιότητα, την προηγούμενη κρίση και των ζητημάτων αυτών»⁵.

Το αυτό σημειωτέον ισχύει και για τις απορριπτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι επιμέρους αιτιολογίες των οποίων, εφ’ όσον συνδέονται άμεσα με το απορριπτικό διατακτικό, έχουν και αυτές ισχύ δεδικασμένου⁶

4.Αυτόθροη συνέπεια της ακύρωσης ατομικής διοικητικής πράξης, επειδή στηριζόταν σε διάταξη νόμου που κρίθηκε αντισυνταγματική και, αντιστρόφως, της επιβεβαίωσης της συνταγματικότητας μιας αμφισβητούμενης νομοθετικής διάταξης είναι η υποχρέωση της διοίκησης να μην εκδίδει πλέον πράξεις που να παραβιάζουν το δεδικασμένο⁷. Ακόμη και σε περίπτωση μερικής συμμόρφωσης του νομοθέτη προς το περιεχόμενο απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, έχει κριθεί ότι αυτή -δηλαδή η μερική συμμόρφωση- δεν απαλλάσσει τη διοίκηση από την υποχρέωση «να συμμορφώνεται απροφασίστως» προς της δεσμευτικές αποφάσεις των δικαστηρίων. Και τούτο, ειδικά, «όταν τα αρμόδια δικαστικά όργανα έχουν ήδη υποδείξει στη διοίκηση τις ενέργειες στις οποίες πρέπει να προβεί σε συμμόρφωση προς ακυρωτική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας»(ΣτΕ(Ολ.) 1125/2016, σκ.15).

Τούτο, πάντοτε κατά την ίδια απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, ισχύει πολύ περισσότερο όταν επιχειρείται, με νεότερες ειδικές διατάξεις ή άλλες ενέργειες να καταστρατηγηθεί η υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης προς αμετάκλητη ακυρωτική απόφαση του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου⁸. Επί πλέον, όπως επίσης έχει κριθεί, η ασφάλεια δικαίου και η σταθερότητα των διοικητικών καταστάσεων δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη μη συμμόρφωση της διοίκησης στο ακυρωτικό δεδικασμένο, διότι τη σχετική υποχρέωση επιβάλλουν οι αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας της διοικητικής δράσης και της χρηστής διοίκησης, «οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων, που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου»⁹.

ΙΙ. Το κριθέν «διοικητικής φύσεως ζήτημα» για τα ύψη των οικοδομών στον Δήμο Αθηναίων

5.Κρίσιμη για να απαντηθεί το ερώτημα είναι η γνωστή απόφαση 705/2020 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που αφορούσε το ύψος πολυωρόφων οικοδομών στην περιοχή Μακρυγιάννη. Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο συνόψισε την έως τότε νομολογία του Δικαστηρίου για τα ύψη των οικοδομών στον Δήμο Αθηναίων, αλλά και σε άλλους δήμους στους οποίους ισχύουν ειδικά νομοθετικά καθεστώτα¹⁰. Στην απόφαση, σημειωτέον, αυτή στηρίζονται άμεσα και οι μεταγενέστερες αποφάσεις του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών για το ίδιο θέμα, τις επικαλείται δε ρητά ο Υφυπουργός Περιβάλλοντος για να τεκμηριώσει την άποψή του επί του δημιουργηθέντος ζητήματος. Την επικαλείται επίσης ρητά (σκέψη 14) και η πολύ πρόσφατη απόφαση 293/2024 του Ε’ Τμήματος, η οποία παραπέμπει στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου το ζήτημα της συνταγματικότητας της προσαύξησης του μέγιστου επιτρεπόμενου ύψους (bonus) αδιακρίτως, ως μέτρου γενικής εφαρμογής, σύμφωνα με τον ΝΟΚ.

6.Στην Αθήνα, οι πρώτοι περιορισμοί στον αριθμό των επιτρεπόμενων ορόφων και το μέγιστο ύψος των οικοδομών θεσπίστηκαν με το π.δ. της 14/22.5.1934 «Περί ύψους οικοδομών Αθηνών και Περιχώρων» (ΦΕΚ Α’ 167), υπό την ισχύ του ΓΟΚ του 1929 (π.δ. της 3.4.1929, ΦΕΚ Α’ 155). Έκτοτε, πρώτα με το β.δ. της 19.6/13.7.1948 (ΦΕΚ Α’ 182) και προπάντων με το β.δ. της 30.8/9.9.1955 (ΦΕΚ 249), υπό την πίεση των μετεμφυλιακών πληθυσμιακών μετακινήσεων, αυξήθηκαν τα προβλεπόμενα ανώτατα όρια. Το τελευταίο από τα διατάγματα αυτά, δηλαδή το β.δ. της 30.8/9-9.1955, το οποίο ουδέποτε καταργήθηκε ρητά, μνημονεύει, με ενδελεχή αναφορά στις προπαρασκευαστικές εργασίες των σχετικών νομοθετημάτων, η σχολιαζόμενη απόφαση 705/2020: οι ρυθμίσεις για το ύψος των οικοδομών τόσο του ΓΟΚ του 1973 (ν.δ. 8/1973, Α’ 124), όσο και του ΓΟΚ του 1985 (ν. 1577/1985, Α’281) και του ΝΟΚ του 2012 δεν έθιξαν τις αντίστοιχες διατάξεις ειδικών διαταγμάτων σε περιοχές ή οικισμούς όπως η Αθήνα, για τους οποίους έχουν εισαχθεί και ισχύουν ειδικά πολεοδομικά καθεστώτα. Διότι, όπως κρίθηκε, η αντίθετη ερμηνεία, ότι δηλαδή υπερισχύουν οι γενικής εφαρμογής διατάξεις των εκάστοτε οικοδομικών κανονισμών, καθ’ ό μέτρο θα επέτρεπε προσαυξήσεις του ανώτατου ύψους των οικοδομών της χώρας, «αδιαφόρως του ειδικού πολεοδομικού καθεστώτος εκάστης περιοχής», «θα αντέκειτο στο άρθρο 24§2 του Συντάγματος, το οποίο […] επιβάλλει την πολεοδόμηση των οικισμών, κατόπιν μελέτης των τοπικών συνθηκών και της φυσιογνωμίας κάθε περιοχής και με τη συμμετοχή του οικείου Ο.Τ.Α. και των ενδιαφερομένων πολιτών (ΣτΕ 3661/2005, Ολομ.), δεν επιτρέπει δε την δια γενικής διατάξεως και χωρίς σχετική επιστημονική μελέτη κατάργηση, συλλήβδην, των ειδικών όρων δομήσεως που είχαν θεσπισθεί για κάθε περιοχή με τήρηση των ανωτέρω εγγυήσεων (ΣτΕ 1383/2016 (επτ.), 796/2016, βλ. και ΣτΕ 1120/2008)» (σκ.15). ⁷

7.Η σχολιαζόμενη απόφαση 705/2020 απέρριψε αίτηση ακυρώσεως κατά της υπουργικής απόφασης με την οποία είχε ανασταλεί επί ένα έτος η έκδοση οικοδομικών αδειών στην περιοχή Μακρυγιάννη του Δήμου Αθηναίων, για κτίρια ύψους άνω των 17,5 μέτρων. Σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν στο Α’Μέρος της παρούσας γνωμοδότησης, οι ανωτέρω παρατεθείσες σκέψεις, καθ’ ό μέτρο συνδέονται άμεσα με το διατακτικό της, περιλαμβάνονται στο δεδικασμένο της. Έτσι, συνιστούν το κριθέν διοικητικής φύσεως ζήτημα και συγκεκριμένα ότι οι ειδικές πολεοδομικές ρυθμίσεις κατισχύουν των γενικών. Ο κανόνας δε αυτός, πάντοτε κατά την ίδια απόφαση, απορρέει από την παράγραφος 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος. Για τον λόγο αυτόν, το δεδικασμένο της σχολιαζόμενης δικαστικής απόφασης ισχύει όχι μόνον έναντι των διαδίκων, αλλά έναντι όλων, συμπεριλαμβανομένου και του νομοθέτη. Πολύ περισσότερο ισχύει έναντι του Δημοσίου και των Ο.Τ.Α., τα όργανα των οποίων, αν τον αγνοήσουν, εκτίθενται όχι μόνον σε πειθαρχικές, αλλά και σε αστικές και ποινικές κυρώσεις¹¹. Τα ανωτέρω ενδιαφέρουν άμεσα την παρούσα γνωμοδότηση αφού, με την σχολιαζόμενη απόφαση, κρίθηκε πιο συγκεκριμένα ότι το β.δ. της 30.8.1955 που αφορά τον Δήμο Αθηναίων είναι εκείνο το οποίο κατισχύει των γενικών περί όρων δομήσεως ρυθμίσεων του ΝΟΚ.

ΙΙΙ. Τι οφείλει να πράξει ο Δήμος Αθηναίων

8.Η παρατεθείσα στο ιστορικό απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος εκδόθηκε κατ’ επίκληση της παραγράφου 2 του άρθρου 28 του ΝΟΚ, η οποία ορίζει ότι με απόφαση του αρμόδιου Υπουργού, «επιλύεται κάθε ερμηνευτικό ζήτημα που προκύπτει από την εφαρμογή των διατάξεων [του ΝΟΚ], καθώς και κάθε διάταξη της κείμενης πολεοδομικής νομοθεσίας». Περαιτέρω, η ίδια διάταξη του ΝΟΚ ορίζει ότι «η απόφαση αυτή είναι δεσμευτική για τις υπηρεσίες προς τις οποίες απευθύνεται από την ανάρτησή της [στην «Διαύγεια»]». Ερμηνεύοντας τη διάταξη αυτή, το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά πάγια νομολογία, δέχεται ότι με αυτήν καθιερώνεται μόνον «ιεραρχικός έλεγχος νομιμότητας» των ατομικών διοικητικών πράξεων που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή της πολεοδομικής νομοθεσίας» από τα όργανα που υπάγονται στην εποπτεία του αρμόδιου Υπουργού · τουναντίον «δεν παρέχει στον Υπουργό εξουσία […] να ερμηνεύει αφηρημένα τις διατάξεις της πολεοδομικής νομοθεσίας, κατά τρόπο δεσμευτικό για τα αρμόδια όργανα. Επομένως, η άσκηση της υπουργικής αυτής αρμοδιότητας δεν μπορεί να προκληθεί με την υποβολή απλώς ερωτήματος των πολεοδομικών υπηρεσιών, αλλά προϋποθέτει την προηγούμενη έκδοση εκτελεστής πράξης από την αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία, για τη νομιμότητα της οποίας αποφαίνεται ο Υπουργός αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αιτήσεως των ενδιαφερομένων».

Για να προσθέσει ευθύς αμέσως ότι, «κάθε πράξη του Υπουργού Περιβάλλοντος, με την οποία εκφράζεται, κατά τρόπο γενικό, κρίση σχετικά με το πεδίο εφαρμογής διατάξεως της πολεοδομικής νομοθεσίας, καθ’ υπέρβαση των ορίων της ως άνω περιγραφόμενης αρμοδιότητας έχει τον χαρακτήρα εγκυκλίου [,]»¹².

Με αυτό το σκεπτικό, έχει επανειλημμένως κριθεί ότι οι αποφάσεις του Υπουργού, με τις οποίες προβαίνει σε αφηρημένη ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων είναι έγγραφα πληροφοριακού χαρακτήρα, που δεν έχουν, ως τέτοια, έννομα αποτελέσματα¹³.

9.Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, είναι προφανές ότι η αναφερόμενη στο ιστορικό απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος, ανεξάρτητα από το περιεχόμενό της, δεν είναι δεσμευτική για τον Δήμο Αθηναίων, ούτε για τα εποπτευόμενα από τον ίδιο Υφυπουργό όργανα της πολεοδομικής υπηρεσίας του Δήμου. Διότι, επί των αποφάσεων των οποίων δεν ασκεί έλεγχο σκοπιμότητας, αλλά μόνον νομιμότητας.

10.Είναι διαφορετικό το ζήτημα του περιεχομένου της συγκεκριμένης υπουργικής απόφασης: Πράγματι, ανεξάρτητα από την τυπική μη δεσμευτικότητά της, η ως άνω απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος δεν είναι δεσμευτική ούτε κατά το περιεχόμενό της. Τουναντίον: στον βαθμό που ερμηνεύει τις κρίσιμες πολεοδομικές διατάξεις , κατά τρόπο απροφασίστως αντίθετο προς το δεδικασμένο της ΣτΕ(Ολ.)705/2020- καθώς και των ακυρωτικών αποφάσεων 2026 και 2028/2022 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, οι οποίες στηρίζονται στην τελευταία- η εν λόγω απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος παραβιάζει ευθέως την υποχρέωσή του για συμμόρφωση προς δικαστικές αποφάσεις που έχουν επανειλημμένως κρίνει το αντίθετο (άρθρα 95§5 Σ. και 1 του ν.3068/2001). Θα μπορούσε μάλιστα να υποστηριχθεί ότι η ίδια απόφαση πληροί της προϋποθέσεις της ειδικής περίπτωσης της «προτροπής» για μη εκπλήρωση της σχετικής υποχρέωσης από τους αρμόδιους υπαλλήλους, η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 5§1 ν. 3068/2002 συνιστά ιδιαίτερο πειθαρχικό παράπτωμα.

Γ. Συμπέρασμα

Το συμπέρασμα που συνάγεται από τα ανωτέρω είναι ότι ο Δήμος Αθηναίων και ειδικά η Διεύθυνση Δόμησης δεν δεσμεύονται από την παρατιθέμενη στο ιστορικό απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος. Αντιθέτως, δεσμεύονται και μάλιστα ευθέως, κατά τα άρθρα 95§5 του Συντάγματος και 1 του ν. 3068/2001 από το δεδικασμένο της απόφασης 705/2020 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Οφείλουν, ως εκ τούτου, να απέχουν από την έκδοση οικοδομικών αδειών που εγκρίνουν την ανέγερση κτιρίων καθ’ υπέρβαση του επιτρεπόμενου από το β.δ. της 30.8.1955 ύψους.

Οι γνωμοδοτούντες

Παραπομπές

1.Βλ. αντί πολλών ΕΔΔΑ Hornsby κατά Ελλάδας, 19.3.1997, § 40, Karahalios κατά Ελλάδας 11.12.2003, § 29, Iera Moni Profitou Iliou Thiras κατά Ελλάδας 22.12.2005, § 34, Valyrakis κατά Ελλάδας, 11.1.2012, §39.

2. Βλ. Πρακτικό Διοικητικής Ολομέλειας ΣτΕ 5/2002. Για το ιστορικό θεσπίσεως του ν. 3068/2002, βλ. Στ. Κτιστάκη, «Η συμμόρφωση της Διοίκησης στις αποφάσεις των Διοικητικών Δικαστηρίων», in Χ. Χρυσανθάκη (επιμ.), Συμβούλιο της Επικρατείας, Εφαρμογές Διοικητικού, Ουσιαστικού και Δικονομικού δικαίου, Αθήνα 2012, Νομική Βιβλιοθήκη 212, σελ. 808 επ.

3. Βλ. άρθρο 1 ν. 3068/2002.

4 Βλ. το άρθρο 50§1 π.δ. 18/1989.

5 Βλ. αντί πολλών ΣτΕ 4376/2015, σκ. 9.

6 Κατά την χαρακτηριστική σκέψη του ΕΔΔΑ, «το άρθρο 6§1 της ΕΣΔΑ δεν διακρίνει μεταξύ των αποφάσεων που δέχονται και εκείνων που απορρίπτουν ένδικα μέσα, ασκηθέντα ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Πράγματι, όποιο και αν είναι το αποτέλεσμα της δίκης, πρόκειται σε κάθε περίπτωση για μια δικαστική απόφαση που πρέπει να γίνει σεβαστή και να εφαρμοσθεί. Έτσι, οι πράξεις ή οι παραλείψεις

της διοίκησης μετά την έκδοση μιας δικαστικής απόφασης, δεν μπορούν να παρεμποδίσουν ή ακόμη λιγότερο να θέσουν εκ νέου υπό αμφισβήτηση την ουσιαστική κρίση αυτής της απόφασης» (βλ. ΕΔΔΑ Iera Moni Profitou Iliou Thiras κατά Ελλάδας, ό.π. §35 , βλ. επίσης ΕΔΔΑ Immobiliare Saffi κατά Ιταλίας, 28.7.1999, § 74).

7 .Είναι πάγια η νομολογία του ΣτΕ ότι, αν με απόφασή του ακυρωθεί μια ατομική διοικητική πράξη για το λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς κανόνα δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος ή σε κανονιστική διοικητική πράξη χωρίς νόμιμο έρεισμα, δημιουργείται υποχρέωση της διοίκησης, εφ’όσον της ζητηθεί, να ανακαλέσει πράξεις που έχουν το ίδιο έρεισμα (βλ. αντί πολλών ΣτΕ(Ολ.)2176/2004, 99/2008, Πρακτικό 11/2022 του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ κ.ά.)

8. Βλ. Πρακτικά 7 και 8/2023 του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ.

9. ΣτΕ 99/2018 (επτ.), σκ.9

10. Βλ. ΣτΕ 1120/2008, 796/2016, 2102/2019. Βλ. επίσης και ΣτΕ1383/2016.

11. Βλ. άρθρο 5 ν. 3068/2002

12. ΣτΕ 1735/2019 (σκ.7), βλ. και ΣτΕ 922/2017, 5436/2012, 399/2006 (επτ.).

13. ΣτΕ 1735/2019 (σκ. 8).