Μπορεί η Τοπική Αυτοδιοίκηση να γίνει ισχυρή;

Της Βασιλικής Χατζοπούλου*

Το αίτημα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης να αποκτήσει περισσότερες αρμοδιότητες, γίνεται όλο και πιο αποδεκτό από τις εκάστοτε κυβερνήσεις, ώστε το κράτος να λειτουργεί πιο αποτελεσματικά αλλά και η Τοπική Αυτοδιοίκηση να έχει τη δυνατότητα να ανταποκρίνεται άμεσα και ουσιαστικά στις ανάγκες της καθημερινότητας του πολίτη.

Οι λειτουργίες της πόλης που έχουν σχέση με τις ανάγκες του πολίτη και επηρεάζουν την καθημερινότητά του, είναι:

1. Η οικιστική ανάπτυξη και η μορφή δόμησης της πόλης, που σχετίζονται με τις φυσιολογικές ανάγκες του ανθρώπου για άνετη διαβίωση και διεξαγωγή των δραστηριοτήτων του.
2. Η παροχή κοινοτικών εξυπηρετήσεων, ήτοι: ύδρευση, αποχέτευση, απορροή ομβρίων, συλλογή απορριμμάτων, τηλεπικοινωνίες, δίκτυα κεντρικής θέρμανσης, δίκτυο μεταφορών (λειτουργική καταλληλότητα κυκλοφορίας οχημάτων), πεζόδρομοι και ασφάλεια πεζών και ΑμΕΑ, χώροι στάθμευσης, ηλεκτροφωτισμός πόλης, Δημοτική συγκοινωνία, Δημοτικό κοιμητήριο, διαχείριση υπόγειων νερών και φυσικών πόρων (αστική βιοποικιλότητα).
3. Οι κοινόχρηστοι χώροι, ήτοι: Πάρκα, πλατείες, παιδικές χαρές, πράσινο.
4. Η κοινωνική υποδομή – κοινωφελείς εξυπηρετήσεις, ήτοι: σχολεία, παιδικοί σταθμοί, αθλητικές εγκαταστάσεις, εκκλησίες, πολιτιστικοί χώροι, Τοπικό κέντρο υγείας ( περίθαλψη – πρόνοια), Δημοτική Αστυνομία, υποστήριξη τοπικών συλλόγων/οργανώσεων.

Κάθε μία από τις παραπάνω λειτουργίες της πόλης, για να γίνει με επιτυχία, πρέπει:

Πρώτον, το δομημένο περιβάλλον στο οποίο ζει ο άνθρωπος να είναι «αποδοτικό» για μία βιώσιμη ανάπτυξη του αστικού χώρου. Δηλαδή, να εξασφαλίζεται το κατάλληλο περιβάλλον «ευκρασίας» όσον αφορά το επίπεδο θορύβου στη πόλη, τη θερμική ισορροπία του περιβάλλοντος, την ατμοσφαιρική ρύπανση, και την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων.

Δεύτερον, είναι σημαντική η συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων για την ανάπτυξη της πόλης τους.

Τρίτον, έχει ιδιαίτερη σημασία ο τρόπος με τον οποίο αντιμετωπίζονται οι ανάγκες της καθημερινότητας του πολίτη, ιδιαίτερα στις παρούσες συνθήκες της κρίσης σε σχέση με την οικονομία.

Επειδή το πλέγμα των λειτουργιών της πόλης που αναφέραμε, και, το οποίο επηρεάζει την καθημερινότητα του πολίτη είναι εκτεταμένο, γι’ αυτό και θα αναφερθούν μερικά μόνο παραδείγματα, προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον οι Δήμοι μπορούν να αναλάβουν περισσότερες αρμοδιότητες από αυτές που έχουν.

Α. Οικιστική ανάπτυξη.

Μέχρι σήμερα, ο πολεοδομικός χώρος αναπτύσσεται και λειτουργεί με την «ένταξη περιοχών» στο «Σχέδιο Πόλης» και καθόλου με την επέκταση του Σχεδίου Πόλης ανάλογα με τις πληθυσμιακές ανάγκες  και τις τάσεις ανάπτυξης της πόλης, όπως αυτό γίνεται ,ορθολογικά, στις άλλες πόλεις της Ευρώπης.

Οι εντάξεις αυτές αφορούν τις εκτός σχεδίου περιοχές, όπου αναπτύχθηκε κυρίως η αυθαίρετη διάσπαρτη δόμηση. Η διαδικασία ένταξης ξεκινά συνήθως από την  κεντρική διοίκηση, αν και, μπορεί να ξεκινήσει από την Τοπική Αυτοδιοίκηση, η οποία όμως το αποφεύγει για πολιτικούς  λόγους. Στη περίπτωση δε, που η διαδικασία ξεκινά από την κεντρική διοίκηση, όταν ζητείται, σύμφωνα με το νόμο, η γνώμη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αν αυτή διαφωνεί, τότε ο νόμος ορίζει ότι η διαδικασία συνεχίζεται!

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση θα μπορούσε, και πρέπει, να αναλάβει την ευθύνη ανάπτυξης της εδαφικής της περιοχής, όταν: α) καταργηθεί η εκτός σχεδίου δόμηση, β) καθοριστεί το περίγραμμα της εντός σχεδίου πόλης δόμηση, πέραν του οποίου καμία δόμηση επιτρέπεται, και γ) καθοριστεί ο συγκεκριμένος τρόπος με τον οποίο μπορεί να αναπτύσσεται ο πολεοδομικός χώρος, σύμφωνα με τις κατευθύνσεις του Εθνικού Χωροταξικού Σχεδίου.

Όμως, για να έχει επιτυχία η μεταφορά αυτών των αρμοδιοτήτων στη Τοπική Αυτοδιοίκηση, θα πρέπει:

α) Η  Τοπική Αυτοδιοίκηση να αποκτήσει τους ανάλογους χρηματικούς πόρους.

β) Το προσωπικό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, να έχει την ανάλογη εμπειρία.

γ) Οι διαδικασίες ανάθεσης μελετών και πράξεων εφαρμογής να μην είναι χρονοβόρες.

Με αυτή τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στη Τοπική Αυτοδιοίκηση, ανοίγει ένα μεγάλο κεφάλαιο για εκτεταμένες αλλαγές τόσο στη κεντρική διοίκηση όσο και στη Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Ένα άλλο θέμα που εντάσσεται στην οικιστική ανάπτυξη της πόλης είναι οι όροι δόμησης και η διαδικασία αδειοδότησης (Οικοδομική Άδεια) των κτιριακών κατασκευών.

Βάσει του νόμου, οι δήμοι μπορούν να συστήσουν ‘Πολεοδομικό Γραφείο» για την έκδοση οικοδομικών αδειών. Μερικοί δήμοι υιοθέτησαν αυτή την αρμοδιότητα, άλλοι όχι. Η εμπειρία από την έκδοση οικοδομικών αδειών από τις υπηρεσίες του δήμου, έχει δείξει ότι υπάρχουν περιπτώσεις, όπου, η διαδικασία έγινε δυσκολότερη και πιο χρονοβόρα, σε σχέση με αυτή που ήταν στο ανώτερο επίπεδο της Νομαρχίας ή της Περιφέρειας.

Ακόμη, ένα μείζονος σημασία θέμα,  για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, είναι η εξοικονόμηση πόρων σε σχέση με τις δαπάνες των Τεχνικών Έργων. Έχει παρατηρηθεί ότι ο προϋπολογισμός που συντάσσεται από το δήμο για ένα τεχνικό έργο, και ο οποίος βασίζεται στις τιμές που καθορίζονται από την κεντρική διοίκηση, είναι υψηλότερος από το πραγματικό κόστος υλικών και εργασίας.

Επίσης, είναι αξιοσημείωτη η διαδικασία δημοπράτησης έργων σε σχέση με την εξοικονόμηση πόρων. Έχει παρατηρηθεί ότι, το Τεχνικό Πρόγραμμα περιέχει πολλά μικρά έργα για τα οποία χρησιμοποιείται η διαδικασία απ’ ευθείας ανάθεσης. Έτσι, αφενός δεν υπάρχει ανταγωνισμός μεταξύ των εργολάβων κατασκευαστών και αφετέρου τα πολλά μικρά έργα με υψηλούς προϋπολογισμούς, δεν οδηγούν σε εξοικονόμηση πόρων.

Β. Κοινωνική υποδομή – κοινωφελείς εξυπηρετήσεις.

Σοβαρό θέμα για την Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελούν οι κτιριακές εγκαταστάσεις των σχολείων και η συντήρησή τους.

Ο Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων (ΟΣΚ), που υπήρχε, είχε αναπτύξει ένα υψηλού επιπέδου πλαίσιο σχεδιασμού, κατασκευής και συντήρησης των σχολείων, ώστε να εξασφαλίζεται η καλή λειτουργία τους και η εξοικονόμηση πόρων. Τώρα, που καταργήθηκε ο ΟΣΚ, η αντιμετώπιση της λειτουργίας των σχολείων από τους δήμους είναι ελλιπής και κοστοβόρα, αφού η συντήρησή τους γίνεται αποσπασματικά και κατά περίπτωση, χωρίς κεντρικό μηχανισμό.

Ένα μεγάλο, επίσης, πρόβλημα των δήμων είναι η μικρή περιουσία σε γη, ώστε να στεγάσει την απαραίτητη κοινωνική υποδομή. Έτσι, αναγκάζονται να εκταμιεύουν πόρους για την ενοικίαση χώρων προκειμένου να ανταποκριθούν στις κοινωνικές  ανάγκες των κατοίκων.

Παρ’ όλα αυτά, οι δήμοι έχουν δείξει ότι μπορούν να αναπτύξουν σημαντικές πρωτοβουλίες, προκειμένου να υλοποιήσουν την κοινωνική πολιτική τους, προς όφελος των πολιτών.

Γ. Συμμετοχή των πολιτών και διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων.

Για τη συμμετοχή των πολιτών κατά τη λήψη αποφάσεων από το δήμο, ο Νόμος 3852/2010 : «Νέα αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», στο άρθρο 76, συστήνει τη Δημοτική Επιτροπή Διαβούλευσης, ως όργανο με συμβουλευτικές αρμοδιότητες, όσον αφορά τις ανάγκες των πολιτών, τα τοπικά προβλήματα καθώς, και το Επιχειρησιακό και Τεχνικό Πρόγραμμα του δήμου.

Η διάρκεια της θητείας της Επιτροπής είναι δυόμιση έτη, και αποτελείται από εκπροσώπους των φορέων της τοπικής κοινωνίας καθώς και από δημότες εγγεγραμμένους στους εκλογικούς καταλόγους, οι οποίοι ορίζονται μετά από κλήρωση.

Στην Επιτροπή Διαβούλευσης προεδρεύει ο δήμαρχος ή ο αντιδήμαρχος που ορίζει ο δήμαρχος με απόφασή του.

Το ερώτημα είναι κατά πόσον η λειτουργία της Επιτροπής Διαβούλευσης είναι ουσιαστική και αποτελεσματική. Για το θέμα αυτό, παρατηρούνται τα παρακάτω, όσον αφορά το νόμο:

1. Δεν καθορίζεται ο τρόπος (διαφανής και δημόσιος) με τον οποίο καλούνται οι εκπρόσωποι των φορέων της τοπικής κοινωνίας καθώς και ο τρόπος με τον οποίο κληρώνονται οι δημότες, προκειμένου να συστήσουν την Επιτροπή Διαβούλευσης.
2. Στη παράγραφο 4, του άρθρου 76, αναφέρεται ότι το δημοτικό συμβούλιο μπορεί να ψηφίζει σχετικό Κανονισμό Διαβούλευσης. Στην έννοια του μπορεί, δεν υπάρχει η έννοια της υποχρέωσης σύνταξης Κανονισμού Διαβούλευσης. Έτσι, δεν υπάρχει η υποχρεωτική ρύθμιση των διαδικασιών διαβούλευσης, της συμμετοχής των φορέων και των πολιτών, καθώς και της παρουσίασης των πορισμάτων διαβούλευσης στο αρμόδιο όργανο.

Αυτό, έχει σαν συνέπεια, να αναιρείται, η, σύμφωνα με το νόμο, συνεδρίαση της Επιτροπής Διαβούλευσης μία φορά το χρόνο πριν τη σύνταξη του Προϋπολογισμού και του Ετήσιου Προγράμματος Δράσης, καθώς και η πρόσκληση της Επιτροπής, τουλάχιστον μία φορά κάθε τρείς (3) μήνες για άλλα θέματα που εισάγονται προς συζήτηση.

Ακόμη, αναιρείται και η παράλληλη ηλεκτρονική διαβούλευση με τους πολίτες μέσω διαδικτύου, αφού, χωρίς Κανονισμό Διαβούλευσης, δεν δίνεται η δυνατότητα να παρουσιάζονται οι προτάσεις των δημοτών στο πρόεδρο της Δημοτικής Επιτροπής Διαβούλευσης κατά την αντίστοιχη συνεδρίασή της, όπως ορίζει ο νόμος του Καλλικράτη.

Από τα παραπάνω γίνεται φανερό ότι, η συμμετοχή των πολιτών δεν είναι ουσιαστική και αποτελεσματική, αφού δεν υπάρχει συστηματική ενημέρωση και αμφίδρομη πληροφόρηση δημοτών – δήμου.  Έτσι, η αμοιβαία εμπιστοσύνη και συνεργασία έχει διαταραχθεί.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Ας επιστέψουμε στο αρχικό ερώτημα: Μπορεί η Τοπική Αυτοδιοίκηση να γίνει ισχυρή;

Από όλα όσα αναφέρθηκαν παραπάνω, γίνεται φανερό ότι, χρειάζονται ριζικές αλλαγές στη λειτουργία του κράτους, τόσο στη κεντρική διοίκηση, όσο και στη Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Δεν αρκεί μόνο η μεταφορά αρμοδιοτήτων στη Τοπική Αυτοδιοίκηση χωρίς την εξεύρεση των πόρων, που θα διαχειρίζεται, για τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων της.

Η οικιστική ανάπτυξη των πόλεων θα πρέπει να είναι στη ευθύνη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.  Για το θέμα αυτό είναι σημαντικό να καταργηθεί η «εκτός σχεδίου δόμηση» η οποία ισχύει μέχρι σήμερα με το Ν.Δ. του 1923, αφού προηγουμένως,  ενταχθούν στο «σχέδιο πόλης» όλες οι «εκτός σχεδίου» δομημένες περιοχές, πέραν του οποίου καμία άλλη δόμηση θα επιτρέπεται.

Με τον τρόπο αυτό, ο πολεοδομικός χώρος θα είναι συγκεκριμένος, και σε συνεργασία με τις κατευθύνσεις της Χωροταξικής & Οικονομικής ανάπτυξης της χώρας, θα είναι δυνατόν οι δήμοι να αντιμετωπίζουν και να προβλέπουν τις ανάγκες των χρήσεων γης και τον τρόπο ανάπτυξή τους.

Από την άλλη μεριά, η στεγαστική πολιτική είναι από τα πιο σημαντικά στοιχεία της οικιστικής ανάπτυξης, για την επιβίωση και ασφάλεια του ατόμου. Η κατάργηση του Οργανισμού Εργατικής Κατοικίας (Ο.Ε.Κ.), κατάργησε και τη μοναδική στεγαστική πολιτική της χώρας, η οποία εξασφάλιζε κατοικία σε οικογένειες χαμηλών εισοδημάτων.

Η έλλειψη στεγαστικής πολιτικής είναι μία πρωτοτυπία της Ελλάδας, η οποία δεν μπορεί να αντικατασταθεί με τη διαδικασία της «αντιπαροχής» και, φυσικά οδηγεί στη γνωστή μέθοδο της «αυτοστέγασης» των οικογενειών χαμηλών εισοδημάτων, σε φτηνή γη, η οποία βρίσκεται στην «εκτός σχεδίου» περιοχή. Τα συνεπαγόμενα προβλήματα και καταστροφές από τη γάγγραινα της διάσπαρτης δόμησης, είναι γνωστά σε όλους.

Η παροχή κοινοτικών εξυπηρετήσεων και κοινωνικής υποδομής, απαιτούν υψηλά χρηματοδοτικά κονδύλια και ανάλογη δημόσια δημοτική γη. Οι εντάξεις στο «Σχέδιο Πόλης» και η αναδιοργάνωση του πολεοδομικού χώρου με τη διαδικασία της «εισφοράς σε γη και χρήμα» προκειμένου να εξασφαλισθεί ο αναγκαίος δημόσιος χώρος, έχει αποδειχθεί ότι μπορεί μεν να φέρει αποτελέσματα προς αυτή την κατεύθυνση, αλλά, είναι πολύ χρονοβόρα. Μία τέτοια διαδικασία, όπως έχει διαμορφωθεί εκ του νόμου, απαιτεί ένα χρονικό διάστημα πάνω από δέκα (10) χρόνια!

Η συμμετοχή των πολιτών και η διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων, δεν εξασφαλίζεται μόνο από ένα νομοθετικό πλαίσιο αλλά, και από την ίδια την Τοπική Αυτοδιοίκηση, με την ανάπτυξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης και συνεργασίας με τον πολίτη για την αντιμετώπιση των αναγκών της καθημερινότητάς του.

Αποτελεί μέριμνα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης να εκπαιδεύσει το δημότη για να συμμετέχει στη δημιουργία μιας καλύτερης πόλης, με σεβασμό στο περιβάλλον και σεβασμό στη συνύπαρξη των ανθρώπων μέσα στη πόλη. Υπάρχουν δε, πρωτοβουλίες των δήμων που δείχνουν ότι μπορούν να πετύχουν σημαντικά αποτελέσματα προς τη κατεύθυνση αυτή, αλλά, και να αξιοποιήσουν τα τοπικά πλεονεκτήματα.

Εν κατακλείδι, το ερώτημα δεν είναι αν μπορεί η Τοπική Αυτοδιοίκηση να γίνει ισχυρή, αλλά, το κατά πόσον, αφενός, οι εκάστοτε κυβερνήσεις θέλουν να δημιουργήσουν ισχυρή κεντρική διοίκηση και ισχυρή Τοπική Αυτοδιοίκηση, χωρίς στρεβλώσεις, και αφετέρου, το κατά πόσον θέλει και η Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Η διάρθρωση της διοικητικής δομής του κράτους και των αρμοδιοτήτων κάθε επιμέρους επιπέδου διοίκησης  χρειάζεται να αντιμετωπισθούν με ριζικές αλλαγές  για περισσότερη αποτελεσματικότητα.

Η αποκέντρωση αρμοδιοτήτων προς τη Τοπική Αυτοδιοίκηση απαιτεί όχι μόνο την εξεύρεση πόρων αλλά και τη βαθειά κατανόηση των κοινωνικοπολιτικών παραγόντων της χώρας μας. Η πρόκληση βρίσκεται στο κατά πόσον μία κυβέρνηση θέλει να κατανοήσει τους παράγοντες αυτούς, θέλει να κάνει ριζικές αλλαγές, θέλει μία ισχυρή Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Γιατί, «μπορώ» εφόσον «θέλω».   

*Η Βασιλική Χατζοπούλου είναι  Δρ. αρχιτέκτων – πολεοδόμος