ΕΔΔΑ: οι ευθύνες του κράτους για ΧΥΤΑ πριν και μετά το κλείσιμο τους

Της  Κυριακής Παπαδοπούλου, Δικηγόρος, ΜΔΕ Ευρωπαϊκού Δικαίου

papadopoyloykorina@gmail.com

Αρκεί το κλείσιμο ενός Χώρου Υγειονομικής Ταφής Απορριμμάτων (ΧΥΤΑ) για να θεωρηθεί ότι το κράτος έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του απέναντι στους κατοίκους της περιοχής; Και πρέπει να έχει ήδη προκληθεί αποδεδειγμένη βλάβη στην υγεία τους, προκειμένου να αναζητηθούν ευθύνες για την περιβαλλοντική υποβάθμιση;

Τα ερωτήματα αυτά βρέθηκαν στο επίκεντρο πρόσφατης απόφασης του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), η οποία αναδεικνύει ότι η κρατική ευθύνη για τη διαχείριση περιβαλλοντικά επικίνδυνων εγκαταστάσεων δεν εξαντλείται στη χορήγηση των αναγκαίων αδειών ή στη διακοπή της λειτουργίας τους.

Η πρόσφατη καταδίκη της Ιταλίας αναδεικνύει τις υποχρεώσεις των δημόσιων αρχών για την ορθή χωροθέτηση, την πρόληψη της περιβαλλοντικής ρύπανσης και την αποκατάσταση των επιβαρυμένων περιοχών.

Με την απόφαση της 4ης Ιουνίου 2026, Addonizio and Others κατά Ιταλίας, το ΕΔΔΑ διαπίστωσε παραβίαση του άρθρου 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), το οποίο προστατεύει, μεταξύ άλλων, την ιδιωτική και οικογενειακή ζωή και την κατοικία. Αφορμή αποτέλεσε η λειτουργία χώρου υγειονομικής ταφής στην περιοχή Sant’Arcangelo Trimonte της Καμπανίας, όπου είχαν καταγραφεί σοβαρά προβλήματα γεωλογικής καταλληλότητας, διαρροές στραγγισμάτων και περιβαλλοντική ρύπανση, ενώ οι εργασίες αποκατάστασης δεν είχαν ολοκληρωθεί ακόμη και μετά την παύση της λειτουργίας του.

Το σημαντικότερο συμπέρασμα της απόφασης είναι ότι η προστασία των κατοίκων δεν αρχίζει όταν η περιβαλλοντική βλάβη έχει ήδη εκδηλωθεί. Αντιθέτως, οι δημόσιες αρχές οφείλουν να λαμβάνουν εγκαίρως τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη των γνωστών κινδύνων, να παρακολουθούν αποτελεσματικά τη λειτουργία των εγκαταστάσεων και να εξασφαλίζουν την αποκατάσταση των συνεπειών τους, ακόμη και όταν αυτές έχουν πλέον σταματήσει να λειτουργούν.

Από τη χωροθέτηση του ΧΥΤΑ στη διαπίστωση της περιβαλλοντικής επικινδυνότητας

Η υπόθεση εντάσσεται στη μακροχρόνια κρίση διαχείρισης αποβλήτων που αντιμετώπισε η περιφέρεια της Καμπανίας στην Ιταλία. Από το 1994 έως το τέλος του 2009, η περιοχή τελούσε σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης λόγω των σοβαρών προβλημάτων στη διάθεση των αστικών στερεών αποβλήτων. Στο πλαίσιο των έκτακτων μέτρων, το 2007 προβλέφθηκε νομοθετικά η δημιουργία νέων χώρων υγειονομικής ταφής, μεταξύ των οποίων και εκείνου στο Sant’Arcangelo Trimonte, κατά παρέκκλιση ορισμένων συνήθων απαιτήσεων περιβαλλοντικής προστασίας και ασφάλειας.

Η επιλογή της συγκεκριμένης τοποθεσίας παρουσίαζε, ωστόσο, σοβαρά προβλήματα ήδη από το στάδιο του σχεδιασμού. Στην περιοχή βρίσκονταν δύο παλαιότεροι χώροι απόθεσης αποβλήτων, ενώ ήταν γνωστή η ύπαρξη γεωλογικής αστάθειας, κατολισθητικών φαινομένων και προϋφιστάμενης περιβαλλοντικής επιβάρυνσης. Παρά τις σχετικές επισημάνσεις, εγκρίθηκε η κατασκευή νέας εγκατάστασης, η οποία άρχισε να λειτουργεί τον Ιούνιο του 2008.

Οι προβληματισμοί για τη γεωλογική καταλληλότητα του χώρου επιβεβαιώθηκαν σύντομα. Ήδη κατά τα πρώτα στάδια της κατασκευής είχαν εκδηλωθεί φαινόμενα αστάθειας του εδάφους, ενώ μεταγενέστερη δικαστική έρευνα διαπίστωσε διαρροές στραγγισμάτων, δηλαδή υγρών που προκύπτουν από τη διήθηση νερού μέσα από τα απορρίμματα και ενδέχεται να μεταφέρουν ρυπογόνες ουσίες στο έδαφος και στα υπόγεια ύδατα. Τον Μάρτιο του 2011 διατάχθηκε η προληπτική κατάσχεση της εγκατάστασης, με δυνατότητα εκτέλεσης μόνο των αναγκαίων εργασιών ασφάλειας.

Ιδιαίτερη σημασία απέκτησε έκθεση ιταλικής κοινοβουλευτικής επιτροπής έρευνας του 2013, στην οποία επισημαινόταν ότι η εγκατάσταση είχε χωροθετηθεί σε έδαφος επιρρεπές σε κατολισθήσεις, χωρίς να έχει ληφθεί δεόντως υπόψη η γνωστή γεωλογική αστάθεια. Σύμφωνα με την έκθεση, οι κάτοικοι της περιοχής ζούσαν υπό τη συνεχή απειλή κατολίσθησης της εγκατάστασης προς τον οικισμό. Ακόμη και αρκετά χρόνια μετά τη διακοπή της λειτουργίας της, τα περιβαλλοντικά προβλήματα δεν είχαν εξαλειφθεί. Μετρήσεις που πραγματοποιήθηκαν μεταξύ Δεκεμβρίου 2023 και Φεβρουαρίου 2024 κατέγραψαν μόλυνση των υπογείων υδάτων, κυρίως από θειικά, υδράργυρο και μαγγάνιο, ενώ η διαδικασία ασφάλισης και αποκατάστασης του νέου χώρου δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο των τελευταίων παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο.

Η ιδιαιτερότητα της υπόθεσης δεν βρίσκεται, επομένως, σε ένα μεμονωμένο περιστατικό ρύπανσης, αλλά στη διαδοχή προβληματικών επιλογών και παραλείψεων: από τη χωροθέτηση μιας εγκατάστασης σε περιοχή γνωστής γεωλογικής αστάθειας έως την ανεπαρκή αντιμετώπιση των συνεπειών της μετά την παύση λειτουργίας της. Υπό αυτή την έννοια, η απόφαση ενδιαφέρει άμεσα τον σχεδιασμό και τη λειτουργία των περιβαλλοντικών υποδομών, καθώς αναδεικνύει την ανάγκη να αξιολογείται η αποτελεσματικότητα της περιβαλλοντικής προστασίας σε ολόκληρο τον κύκλο ζωής ενός έργου.

Περιβαλλοντικός κίνδυνος και δημόσια υγεία: Δεν απαιτείται να έχει ήδη εκδηλωθεί ασθένεια

Το ΕΔΔΑ δεν αναγνωρίζει, μέσω της ΕΣΔΑ, ένα αυτοτελές και γενικό δικαίωμα σε υγιές περιβάλλον. Η περιβαλλοντική προστασία αναπτύσσεται κυρίως μέσω των δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται ήδη στη Σύμβαση και, ιδίως, του άρθρου 8, εφόσον η ρύπανση ή η περιβαλλοντική επικινδυνότητα επηρεάζει με επαρκή ένταση την ιδιωτική ζωή, την κατοικία ή την προσωπική ευημερία συγκεκριμένων προσώπων. Η σύνδεση αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία, καθώς το Δικαστήριο δεν λειτουργεί ως γενικός ελεγκτικός μηχανισμός της περιβαλλοντικής νομιμότητας, αλλά εξετάζει εάν οι περιβαλλοντικές συνθήκες προσβάλλουν συγκεκριμένα συμβατικά δικαιώματα.

Στην υπόθεση της Καμπανίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι κάτοικοι του Sant’Arcangelo Trimonte μπορούσαν να επικαλεστούν την προστασία του άρθρου 8, καθώς η γεωλογική αστάθεια και η μόλυνση των υπογείων υδάτων ήταν ικανές να επηρεάσουν άμεσα την προσωπική τους ευημερία. Αντιθέτως, δεν αναγνώρισε την ιδιότητα του θύματος σε προσφεύγοντες που κατοικούσαν σε άλλους δήμους και δεν είχαν προσκομίσει επαρκή στοιχεία προσωπικής επίδρασης από την επίμαχη κατάσταση. Η περιβαλλοντική επιβάρυνση, επομένως, δεν αρκεί να υφίσταται γενικά· πρέπει να τεκμηριώνεται και η σύνδεσή της με τα πρόσωπα που ζητούν δικαστική προστασία.

Η σημαντικότερη, ωστόσο, πτυχή της απόφασης αφορά το επίπεδο απόδειξης που απαιτείται για τη διαπίστωση παραβίασης. Το ΕΔΔΑ αναγνώρισε ότι δεν μπορούσε να προσδιορίσει με ακρίβεια σε ποιον βαθμό η ζωή ή η υγεία των συγκεκριμένων κατοίκων είχε απειληθεί από τη ρύπανση και την υδρογεωλογική αστάθεια. Δεν θεώρησε, όμως, την αδυναμία αυτή καθοριστική. Τα διαθέσιμα στοιχεία αποδείκνυαν την ύπαρξη συνεχιζόμενης περιβαλλοντικής ρύπανσης και σοβαρού κινδύνου ασφάλειας, ικανού να θέσει σε κίνδυνο την υγεία των κατοίκων.

Με άλλα λόγια, η προστασία του άρθρου 8 δεν προϋποθέτει πάντοτε την εμφάνιση συγκεκριμένης ασθένειας ή την απόδειξη ήδη συντελεσμένης σωματικής βλάβης. Η ύπαρξη σοβαρού, πραγματικού και επαρκώς τεκμηριωμένου περιβαλλοντικού κινδύνου μπορεί να είναι αρκετή, εφόσον αυτός επηρεάζει την προσωπική σφαίρα των κατοίκων και οι δημόσιες αρχές δεν έχουν λάβει τα αναγκαία μέτρα προστασίας τους.

Η προσέγγιση αυτή έχει ιδιαίτερη αξία για την περιβαλλοντική διαχείριση. Πολλές μορφές ρύπανσης χαρακτηρίζονται από μακροχρόνιες συνέπειες, σωρευτική επιβάρυνση και επιστημονική αβεβαιότητα ως προς τον ακριβή χρόνο ή τον τρόπο εκδήλωσης βλαβών στην ανθρώπινη υγεία. Εάν η υποχρέωση κρατικής παρέμβασης εξαρτιόταν αποκλειστικά από την πλήρη απόδειξη μιας ήδη εκδηλωμένης ασθένειας, η προστασία θα ενεργοποιούνταν συχνά όταν θα ήταν πλέον αργά για την αποτελεσματική αποτροπή της. Η απόφαση δεν καταργεί, πάντως, την ανάγκη τεκμηρίωσης ούτε επιτρέπει δικαστική προστασία έναντι κάθε υποθετικού κινδύνου. Αντιθέτως, αναδεικνύει τη σημασία συγκεκριμένων επιστημονικών και διοικητικών δεδομένων, όπως οι γεωλογικές έρευνες, οι περιβαλλοντικές μετρήσεις, οι εκθέσεις ελέγχου και οι διαπιστώσεις των αρμόδιων αρχών.

Οι υποχρεώσεις των αρχών δεν τελειώνουν με το κλείσιμο μιας εγκατάστασης

Ιδιαίτερη σημασία για τις υποδομές διαχείρισης αποβλήτων παρουσιάζει η χρονική έκταση της κρατικής υποχρέωσης προστασίας. Το ΕΔΔΑ επισήμανε ότι, παρά τη διακοπή της λειτουργίας του επίμαχου ΧΥΤΑ, η εγκατάσταση εξακολουθούσε να προκαλεί περιβαλλοντική επιβάρυνση και να θέτει σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία. Παράλληλα, διαπίστωσε καθυστερήσεις και ασυνέπεια στην εφαρμογή των αναγκαίων μέτρων αντιμετώπισης της ρύπανσης, ενώ η διαδικασία αποκατάστασης δεν είχε ολοκληρωθεί.

Η διαπίστωση αυτή αναδεικνύει ότι η παύση μιας επικίνδυνης δραστηριότητας δεν συνεπάγεται αυτομάτως και την παύση των υποχρεώσεων του κράτους. Όταν μια εγκατάσταση εξακολουθεί να παράγει επιβλαβείς συνέπειες, η προστασία των κατοίκων απαιτεί αποτελεσματική παρακολούθηση, εφαρμογή κατάλληλων μέτρων ασφάλειας και ουσιαστική περιβαλλοντική αποκατάσταση. Η σχετική υποχρέωση δεν εξαντλείται στην έκδοση διοικητικών πράξεων ή στην εκπόνηση μελετών, εάν αυτές δεν συνοδεύονται από πραγματική και έγκαιρη αντιμετώπιση του κινδύνου.

Η απόφαση διαμορφώνει, έτσι, μια συνεκτική προσέγγιση της περιβαλλοντικής ευθύνης: η πρόληψη, η εποπτεία και η αποκατάσταση δεν αποτελούν απομονωμένα στάδια, αλλά διαδοχικές εκφάνσεις της ίδιας υποχρέωσης αποτελεσματικής προστασίας. Οι δημόσιες αρχές οφείλουν να εξετάζουν τους κινδύνους πριν από τη χωροθέτηση και αδειοδότηση μιας εγκατάστασης, να ελέγχουν τη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις ασφάλειας κατά τη λειτουργία της και να διασφαλίζουν την αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών συνεπειών που παραμένουν μετά το κλείσιμό της.

Το ζήτημα συνδέεται και με τα όρια επίκλησης του γενικού συμφέροντος. Η διαχείριση των αποβλήτων υπηρετεί αναμφίβολα σημαντικές κοινωνικές ανάγκες, ενώ οι δημόσιες αρχές καλούνται συχνά να λάβουν αποφάσεις υπό την πίεση έκτακτων περιστάσεων. Ωστόσο, κατά το ΕΔΔΑ, η ανάγκη αντιμετώπισης μιας περιφερειακής κρίσης αποβλήτων δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την έκθεση συγκεκριμένων κατοίκων σε σοβαρούς περιβαλλοντικούς κινδύνους χωρίς επαρκή προστασία. Η επίτευξη δίκαιης ισορροπίας μεταξύ του γενικού συμφέροντος και των δικαιωμάτων των πολιτών προϋποθέτει ουσιαστικά μέτρα πρόληψης και ασφάλειας και όχι απλώς επίκληση της αναγκαιότητας του έργου.

Η ενημέρωση των κατοίκων δεν υποκαθιστά την υποχρέωση προστασίας τους

Αξιοσημείωτο είναι ότι το ΕΔΔΑ κατέληξε σε διαφορετική κρίση ως προς την υποχρέωση των αρχών να ενημερώνουν τους κατοίκους για τους περιβαλλοντικούς κινδύνους. Οι προσφεύγοντες είχαν υποστηρίξει ότι δεν τους είχαν παρασχεθεί οι πληροφορίες που απαιτούνταν για να αξιολογήσουν τους κινδύνους στους οποίους εκτίθεντο. Το Δικαστήριο, όμως, έκρινε ότι η σχετική υποχρέωση είχε εκπληρωθεί, καθώς κρίσιμα στοιχεία για την κατάσταση του ΧΥΤΑ περιλαμβάνονταν ήδη στην περιβαλλοντική έγκριση του 2008, στις δικαστικές διατάξεις κατάσχεσης του 2011 και του 2017 και στην έκθεση της κοινοβουλευτικής επιτροπής του 2013. Για τον λόγο αυτό, η σχετική αιτίαση απορρίφθηκε ως προδήλως αβάσιμη.

Η διαφοροποίηση αυτή είναι ιδιαίτερα σημαντική. Η δημοσιοποίηση των περιβαλλοντικών κινδύνων δεν απαλλάσσει τις αρχές από την υποχρέωση να τους αντιμετωπίσουν. Η ενημέρωση και η λήψη ουσιαστικών μέτρων προστασίας αποτελούν διακριτές υποχρεώσεις. Η πρώτη επιτρέπει στους κατοίκους να γνωρίζουν την κατάσταση του περιβάλλοντος στο οποίο ζουν και να αξιολογούν τους κινδύνους. Η δεύτερη αποσκοπεί στην πραγματική πρόληψη, στον περιορισμό και στην άρση των συνεπειών τους. Στη συγκεκριμένη υπόθεση, το πρόβλημα δεν ήταν ότι οι πληροφορίες δεν είχαν δημοσιοποιηθεί επαρκώς, αλλά ότι η γνώση των κινδύνων δεν συνοδεύτηκε από αποτελεσματική κρατική δράση.

Τι σημαίνει η απόφαση για τη διαχείριση των περιβαλλοντικών υποδομών

Η Addonizio and Others κατά Ιταλίας δεν συνιστά μια ριζική μεταβολή της νομολογίας του ΕΔΔΑ. Εντάσσεται σε μια ήδη διαμορφωμένη κατεύθυνση, η οποία αναγνωρίζει ότι σοβαρές περιβαλλοντικές επιβαρύνσεις μπορούν να προσβάλουν το δικαίωμα στον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής, όπως έχει γίνει δεκτό και σε προηγούμενες αποφάσεις, μεταξύ των οποίων οι López Ostra κατά Ισπανίας, Di Sarno and Others κατά Ιταλίας και Locascia and Others κατά Ιταλίας. Η ιδιαίτερη σημασία της έγκειται στον τρόπο με τον οποίο συνδέει τη χωροθέτηση, τη λειτουργία και την περιβαλλοντική αποκατάσταση μιας εγκατάστασης, αξιολογώντας συνολικά την αποτελεσματικότητα της κρατικής προστασίας.

Η συλλογιστική αυτή παρουσιάζει ενδιαφέρον και για την ελληνική πραγματικότητα, ιδίως ως προς τον σχεδιασμό, την αδειοδότηση και την εποπτεία των εγκαταστάσεων διαχείρισης αποβλήτων. Χωρίς να συνεπάγεται ότι οποιαδήποτε περιβαλλοντική παράλειψη συνιστά αυτομάτως παραβίαση της ΕΣΔΑ, υπενθυμίζει ότι η νομιμότητα της αρχικής αδειοδότησης δεν αρκεί από μόνη της για να αποδείξει την αποτελεσματικότητα της προστασίας. Η γνώση συγκεκριμένων γεωλογικών ή περιβαλλοντικών κινδύνων, η επάρκεια των μέτρων πρόληψης, η πραγματική εφαρμογή των όρων λειτουργίας και η ολοκλήρωση των εργασιών αποκατάστασης αποτελούν στοιχεία που μπορούν να αποκτήσουν καθοριστική σημασία κατά τον δικαστικό έλεγχο.

Το ουσιαστικότερο μήνυμα της απόφασης είναι ότι η περιβαλλοντική προστασία δεν μπορεί να εξαντλείται στη διαχείριση των συνεπειών μιας ήδη συντελεσμένης βλάβης. Η αποτελεσματική κρατική δράση προϋποθέτει έγκαιρη αναγνώριση των κινδύνων, συνεχή εποπτεία των εγκαταστάσεων και αποκατάσταση των επιβαρυμένων περιοχών εντός χρόνου ανάλογου με τη σοβαρότητα της κατάστασης. Η προστασία της δημόσιας υγείας και της ποιότητας ζωής των κατοίκων απαιτεί, επομένως, κάτι περισσότερο από τη χορήγηση μιας περιβαλλοντικής άδειας ή την έκδοση μιας απόφασης διακοπής λειτουργίας: απαιτεί οι αρμόδιες αρχές να μετατρέπουν τη γνώση του περιβαλλοντικού κινδύνου σε έγκαιρη και αποτελεσματική προστασία απέναντι σε αυτόν.