Οικοδομικοί συνεταιρισμοί: τελεσίγραφο ΣτΕ για άμεση πολεοδομική ρύθμιση

Του Αργύρη Δεμερτζή/

Απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ανοίγει επιτακτικά το θέμα της πολυετούς πολεοδομικής εκκρεμότητας των οικοδομικών συνεταιρισμών και υποδεικνύει στο κράτος, να δώσει άμεσα συγκεκριμένες λύσεις.

Το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο της χώρας, με απόφαση του, (ΣτΕ 1525/2020), που εκδόθηκε υπό την προεδρία του προέδρου του ΣτΕ Αθανάσιου Ράντου, (εισηγήτρια Μ. Γκορτζολίδου) κρίνει «παράνομη τη σιωπηρή απόρριψη από την πλευρά του κράτους αιτήματος οικοδομικών συνεταιρισμών για ολοκλήρωση της διαδικασίας πολεοδομικής έκτασης, με υπουργική απόφαση του 1957, για στεγαστική αποκατάσταση» και ανοίγει άμεσα και επιτακτικά το θέμα της επίλυσης των θεμάτων των οικοδομικών συνεταιρισμών.

Η απόφαση του ΣτΕ, που εδράζεται στις προβλέψεις της  Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) για την προστασία της ιδιωτικής περιουσίας, όπως επίσης στις Συνταγματικές επιταγές για την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων κατακεραυνώνει τη στάση ακινησίας, που τηρεί το κράτος επί τουλάχιστον τέσσερις δεκαετίες και υποδεικνύει την άμεση λύση των θεμάτων των οικοδομικών συνεταιρισμών, κατά προτεραιότητα εκείνων, που έχουν αποκτήσει ιδιοκτησιακό δικαίωμα, πριν από την έναρξη ισχύος του Συντάγματος του 1975.

Ανεπίτρεπτη αβελτηρία της Διοίκησης

«Η Διοίκηση, ενώ δεν εκδήλωσε ποτέ µε σαφήνεια την πρόθεση να εφαρμόσει το συνταγματικὀ κανόνα της απαγόρευσης πολεοδόµησης της επίµαχης, δασικού χαρακτήρα, εκτάσεως κατά το χρονικό διάστημα των τεσσάρων δεκαετιών που μεσολάβησαν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, όπως θα όφειλε, παραλλήλως, όμως, δεν προέβαινε ούτε στην πολεοδόμησή της, συντηρώντας, καθ’ όλο αυτό το διάστημα, την προσδοκία των αιτούντων για οικιστική αποκατάσταση µέσω της εκτάσεως αυτής, αποφεύγοντας δε να διαμορφώσει σαφή και οριστικἡ κρίση και να ενεργήσει βάσει αυτής, περαιτέρω δε, δεν αποσαφήνισε τις προθέσεις της, ούτε όταν υποβλήθηκε η από 30.11.2012 αίτηση των αιτούντων, επί της οποίας παρέλειψε να αποφανθεἰ» επισημαίνεται στην απόφαση του ΣτΕ και τονίζεται ότι:

-«Αυτή, όμως, η αντιφατική και ασαφἠς αντιμετώπιση του θέματος από τη Διοίκηση, η οποία εγκατέλειψε το ζήτημα αρρύθμιστο επιδεικνύοντας  ανεπίτρεπτη αβελτηρία, δεν εναρμονίζεται µε την υποχρέωση σεβασμού και προστασίας του δικαιώματος στην περιουσία, που εγγυώνται οι διατάξεις του άρθρου 1 του 1ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, η δε άρνηση της Διοίκησης να αποφανθεί επί της αιτήσεως που υπέβαλαν σχετικώς οι αιτούντες, αποτελούσα επιστέγασμα αυτής της αντιμετώπισης, είναι µη νόμιμη ενόψει των όλως ειδικών στοιχείων και δεδομένων της συγκεκριμένης υποθέσεως, και πρέπει να ακυρωθεί».

Συνταγματική η μερική πολεοδόμηση και η ανταλλαγή εκτάσεων

 Η απόφαση του ΣτΕ σχετικά με το δασικό χαρακτήρα εκτάσεων των οικοδομικών συνεταιρισμών αναφέρει ότι: «έχουν κριθεί ως αντικείµενες στο Σύνταγμα οι διατάξεις του άθρου 50 παρ. 1 και 2 του ν. 998/1979, όπως ίσχυαν κατά το χρὀνο που στοιχειοθετήθηκε η απόρριψη των υποβληθέντων αιτημάτων των αιτούντων, καθ’ ο μέρος προέβλεπαν την δυνατότητα οικιστικής ανάπτυξης σε περιοχές δασών και δασικών εκτάσεων, η οποία θα συνιστούσε συνταγματικὠς ανεπίτρεπτη µεταβολή του προορισμού εκτάσεων δασικού χαρακτήρα».

Επισημαίνει ωστόσο ότι «δεν θα αντέκειτο, αντιθέτως, στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις η αναγκαστική απαλλοτρίωση δασικὠν εκτάσεων που ανήκουν σε οικοδομικοὺς συνεταιρισμούς, αλλά συντρέχει, ως προς αυτές, νομική αδυναμία οικιστικής αξιοποίησης και πολεοδόµησης λόγω του δασικού τους χαρακτήρα, ούτε η ανταλλαγή των εν λόγω µη δυναµένων να πολεοδομηθούν εκτάσεων µε δημόσιες εκτάσεις οικιστικού χαρακτήρα, τούτο, όμως, µόνο στην περίπτωση, κατά την οποία το ιδιοκτησιακό δικαίωμα του οικοδομικού συνεταιρισμού είχε αποκτηθεἰ πριν από την έναρξη της ισχύος του Συντάγματος, δεδομένου ότι, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 Συντ., δεν είναι θεµιτή, υπό την ισχύ του Συντάγματος του 1975, η απόκτηση δασών και δασικών εκτάσεων µε σκοπὀ την οικιστικἡ τους αξιοποίηση».

Και στην απόφαση του ΣτΕ υπογραμμίζεται ότι: «ενόψει τούτου, έχει κριθεί ως µη αντικείμενη στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. διάταξη τυπικού νόμου, η οποία προέβλεπε την αναγκαστική, απαλλοτρίωση εκτάσεων που ανήκουν σε οικοδομικούς συνεταιρισμούς και δεν μπορούν να πολεοδομηθούν, μεταξύ άλλων, και για το νομικό λόγο της απαγόρευσης πολεοδόµησης δασικού χαρακτήρα εκτάσεων, καθώς και την ανταλλαγή των δασικών αυτών εκτάσεων µε δημόσιες εκτάσεις οικιστικού χαρακτήρα για τους ίδιους λόγους, μόνον, όμως, καθ’ ό μέρος η διάταξη αυτή αφορούσε σε εκτάσεις, ως προς τις οποίες ο οικοδομικός συνεταιρισμός είχε αποκτήσει ιδιοκτησιακό δικαίωμα πριν από την έναρξη ισχύος του Συντάγµατος του 1975».

Οι λύσεις του ΣτΕ

Η απόφαση του ΣτΕ υποχρεώνει στο δημόσιο να εξετάσει το θέμα των οικοδομικών συνεταιρισμών και να δώσει λύσεις και απαντήσεις υποδεικνύοντας ότι:

-«Αντικείμενο εξέτασης από τη Διοίκηση θα πρέπει να είναι, ειδικότερα, η, τυχόν, δυνατότητα πολεοδόµησης τμήματος µόνο της επίµαχης έκτασης, και δη του απολύτως αναγκαίου για τη στεγαστικἡ αποκατάσταση των μελών των αιτούντων συνεταιρισμών, προτιµωμένου του τμήματος µε την ελάχιστη δασοπονική σημασία, αποκλειοµένων δε των τμημάτων που καλύπτονται από συμπαγές δάσος, ως προς τα οποία, άλλωστε, η Διοίκηση απέκλεισε εξαρχής οποιοδήποτε ενδεχόμενο πολεοδόμησης, τούτο δε προκειµένου η πολεοδόµηση να πραγματοποιηθεί µε τη μικρότερη δυνατή θυσία δασικού πλούτου».

-«Εφόσον, εξάλλου, η Διοίκηση προκρίνει την, κατ’ απὀλυτη εξαίρεση, πολεοδόµηση και τμημάτων δάσους μείζονος δασοπονικἠς σημασίας, αυτό θα είναι, καταρχήν, ανεκτό µόνον υπό τις προϋποθέσεις που απορρέουν από τους σχετικοὺς συνταγματικούς κανόνες, δηλαδή τα τμήματα αυτά να πολεοδομηθούν ως δασικοί θύλακες, των οποίων η µορφή πρέπει να παραμείνει αναλλοίωτη».

-«Εάν, τέλος η πολεοδόµηση της έκτασης δεν καταστεί δυνατή, εν όλω ή εν μέρει, η Διοίκηση πρέπει να εξετάσει τη δυνατότητα να διαθέσει στους αιτούντες συνεταιρισμούς άλλη κατάλληλη έκταση, όχι, κατ’ ανάγκη, ίσης επιφάνειας µε την επἰµαχη, αλλὰ επαρκή, προκειµένου να ικανοποιηθούν οι στεγαστικές ανάγκες των μελών των αιτούντων συνεταιρισμών σε εγγύς, στο μέτρο του εφικτού, περιοχή».

Η απόφαση του ΣτΕ

Ολόκληρο το κείμενο της απόφασης του ΣτΕ σε περίληψη έχει ως εξής:

-«Με τη διάταξη του άρθρου 1 του 1ου πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, κατοχυρώνεται ο σεβασμός της περιουσίας του προσώπου, που περιλαμβάνει όχι µόνο τα εμπράγµατα, αλλά όλα τα περιουσιακής φύσεως δικαιώµατα, καθώς και τα νομίμως κεκτημένα οικονομικά συμφέροντα, τα οποία νοούνται κατά τρόπο που δεν εξαντλείται στην κυριότητα επί υλικών αγαθών ή στα δικαιώµατα που περιλαμβάνονται στην τυπική κατάταξη των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων κατά τα εθνικά δίκαια.

Το περιουσιακό δικαίωμα, προκειμένου να τύχει προστασίας, κατά το άρθρο 1 του 1ου Πρ. Πρωτοκόλλου, πρέπει να είναι υφιστάμενο και όχι ενδεχόμενο ή μελλοντικό, διότι το εν λόγω άρθρο 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. εφαρμόζεται µόνο επί της υφιστάμενης περιουσίας και δεν εγγυάται την προσδοκἰα απόκτησης νέας, εκτός αν πρόκειται περί απαιτήσεως που αναμένεται μετὰ βεβαιότητος να τελεσφορήσει. Τέτοια δεν είναι η απαίτηση να αναγνωρισθεί στον ενδιαφερόμενο περιουσιακό δικαίωμα µη δυνάµενο να ασκηθεί, ούτε απαίτηση εξαρτώµενη από όρους που δεν δύνανται να εκπληρωθούν.

Εξάλλου, η περιουσιακή αξίωση, προκειμένου να εμπίπτει στο πεδίο εφαρµογἠς του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ., πρέπει να έχει επαρκἡ βάση στο εθνικό δίκαιο, δηλαδἠ να κατοχυρώνεται νομοθετικὠς ή να έχει επιβεβαιωθεί από μία ευρέως καθιερωθείσα νοµολογία των δικαστηρίων, η οποία έχει το χαρακτήρα επιδιώξιµης αξιώσεως και δεν αποτελεί απλή διεκδίκηση για την υποστήριξη της οποίας προβάλλονται απλώς εύλογοι ισχυρισμοί, δεν συνιστά, δηλαδή, απλἠ ελπίδα απόκτησης περιουσίας, ούτε ελπίδα ότι μπορεί να αναβιώσει παρωχημένο περιουσιακὸ δικαίωμα, προ πολλού ανενεργό. Έτσι, ο επικαλούμενος παραβίαση του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. σε βάρος του, πρέπει πρωτίστως να αποδεικνύει την ύπαρξη ενός τέτοιου δικαιώματος. Τέλος, ακόµη και αν η εθνικἠ αναγνώριση ενός τέτοιου δικαιώματος είναι, υπό ορισμένες προϋποθέσεις ανακλητή κατά το εθνικό δίκαιο, αυτό μπορεί να εμπίπτει στο πεδίο εφαρµογἠς του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτοκόλλου.

Εχουν κριθεί ως αντικείµενες στο Σύνταγμα οι διατάξεις του άθρου 50 παρ. 1 και 2 του ν. 998/1979, όπως ίσχυαν κατά το χρὀνο που στοιχειοθετήθηκε η απόρριψη των υποβληθέντων αιτημάτων των αιτούντων, καθ’ ο µέρος προέβλεπαν την δυνατότητα οικιστικής ανάπτυξης σε περιοχές δασών και δασικών εκτάσεων, η οποία θα συνιστούσε συνταγματικὠς ανεπίτρεπτη µεταβολή του προορισμού εκτάσεων δασικού χαρακτήρα. Δεν θα αντέκειτο, αντιθέτως, στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις η αναγκαστική απαλλοτρίωση δασικὠν εκτάσεων που ανήκουν σε οικοδομικοὺς συνεταιρισμούς, αλλά συντρέχει, ως προς αυτές, νομική αδυναμία οικιστικής αξιοποίησης και πολεοδόµησης λόγω του δασικού τους χαρακτήρα, ούτε η ανταλλαγή των εν λόγω µη δυναµένων να πολεοδομηθούν εκτάσεων µε δημόσιες εκτάσεις οικιστικού χαρακτήρα, τούτο, όμως, µόνο στην περίπτωση, κατά την οποία το ιδιοκτησιακό δικαίωμα του οικοδομικού συνεταιρισμού είχε αποκτηθεἰ πριν από την έναρξη της ισχύος του Συντάγματος, δεδομένου ότι, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 Συντ., δεν είναι θεµιτή, υπό την ισχύ του Συντάγματος του 1975, η απόκτηση δασών και δασικών εκτάσεων µε σκοπὀ την οικιστικἡ τους αξιοποίηση. Ενόψει τούτου, έχει κριθεί ως µη αντικείµενη στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. διάταξη τυπικού νόμου, η οποία προέβλεπε την αναγκαστική, απαλλοτρίωση εκτάσεων που ανήκουν σε οικοδομικούς συνεταιρισμούς και δεν μπορούν να πολεοδομηθούν, μεταξύ άλλων, και για το νομικό λόγο της απαγόρευσης πολεοδόµησης δασικού χαρακτήρα εκτάσεων, καθώς και την ανταλλαγή των δασικών αυτών εκτάσεων µε δημόσιες εκτάσεις οικιστικού χαρακτήρα για τους ίδιους λόγους, μόνον, όμως, καθ’ ό μέρος η διάταξη αυτή αφορούσε σε εκτάσεις, ως προς τις οποίες ο οικοδομικός συνεταιρισμός είχε αποκτήσει ιδιοκτησιακό δικαίωμα πριν από την έναρξη ισχύος του Συντάγµατος του 1975.

Η Διοίκηση, ενώ δεν εκδήλωσε ποτέ µε σαφήνεια την πρόθεση να εφαρμόσει το συνταγματικὀ κανόνα της απαγόρευσης πολεοδόµησης της επίµαχης, δασικού χαρακτήρα, εκτάσεως κατά το χρονικό διάστηµα των τεσσάρων δεκαετιών που μεσολάβησαν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, όπως θα όφειλε, παραλλήλως, όμως, δεν προέβαινε ούτε στην πολεοδόμησή της, συντηρώντας, καθ’ όλο αυτό το διάστημα, την προσδοκία των αιτούντων για οικιστική αποκατάσταση µέσω της εκτάσεως αυτής, αποφεύγοντας δε να διαμορφώσει σαφή και οριστικἡ κρίση και να ενεργήσει βάσει αυτής, περαιτέρω δε, δεν αποσαφήνισε τις προθέσεις της, ούτε όταν υποβλήθηκε η από 30.11.2012 αίτηση των αιτούντων, επί της οποίας παρέλειψε να αποφανθεἰ. Αυτή, όμως, η αντιφατική και ασαφἠς αντιμετώπιση του θέματος από τη Διοίκηση, η οποία εγκατέλειψε το ζήτημα αρρύθµιστο επιδεικνύοντας  ανεπίτρεπτη αβελτηρία, δεν εναρμονίζεται µε την υποχρέωση σεβασμού και προστασίας του δικαιώματος στην περιουσία, που εγγυώνται οι διατάξεις του άρθρου 1 του 1ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, η δε άρνηση της Διοίκησης να αποφανθεί επί της αιτήσεως που υπέβαλαν σχετικώς οι αιτούντες, αποτελούσα επιστέγασμα αυτής της αντιμετώπισης, είναι µη νόμιμη ενόψει των όλως ειδικών στοιχείων και δεδομένων της συγκεκριμένης υποθέσεως, και πρέπει να ακυρωθεί. 

Μετὰ την ακύρωση της παράλειψης της Διοίκησης να αποφανθεί επί της από 30.11.2012 αιτήσεως των αιτούντων, η αίτηση αυτή, καθίσταται εκ νέου εκκρεμής ενώπιον της Διοικήσεως, η οποία πρέπει να την εξετάσει και να αποφανθεί επ’ αυτής. Πρέπει, ειδικότερα, η Διοίκηση να εξετάσει αν η επίμαχη έκταση, αντικείμενο περιουσιακού δικαιώματος κατά το άρθρο 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, δηλαδή διατάξεως που έχει την κατά το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος ισχύ, το οποίο παραβιάσθηκε εν προκειμένω, μπορεί να πολεοδομηθεί κατ’ απόκλιση του γενικώς ισχύοντος κανόνα, η οποία, όμως, κατέστη αναγκαία λόγω παραβιάσεως θεμελιώδους, κατά την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, δικαιώματος των αιτούντων συνεταιρισμών και των μελών τους.

Αντικείμενο εξέτασης από τη Διοίκηση θα πρέπει να είναι, ειδικότερα, η, τυχόν, δυνατότητα πολεοδόµησης τμήματος µόνο της επίµαχης έκτασης, και δη του απολύτως αναγκαίου για τη στεγαστικἡ αποκατάσταση των μελών των αιτούντων συνεταιρισμών, προτιµωμένου του τμήματος µε την ελάχιστη δασοπονική σημασία, αποκλειοµένων δε των τμημάτων που καλύπτονται από συμπαγές δάσος, ως προς τα οποία, άλλωστε, η Διοίκηση απέκλεισε εξαρχής οποιοδήποτε ενδεχόμενο πολεοδόμησης, τούτο δε προκειµένου η πολεοδόµηση να πραγματοποιηθεί µε τη μικρότερη δυνατή θυσία δασικού πλούτου. Εφόσον, εξάλλου, η Διοίκηση προκρίνει την, κατ’ απὀλυτη εξαίρεση, πολεοδόµηση και τμημάτων δάσους μείζονος δασοπονικἠς σημασίας, αυτό θα είναι, καταρχήν, ανεκτό µόνον υπό τις προϋποθέσεις που απορρέουν από τους σχετικοὺς συνταγματικούς κανόνες, δηλαδή τα τμήματα αυτά να πολεοδομηθούν ως δασικοί θύλακες, των οποίων η µορφή πρέπει να παραμείνει αναλλοίωτη. Εάν, τέλος η πολεοδόµηση της έκτασης δεν καταστεί δυνατή, εν όλω ή εν μέρει, η Διοίκηση πρέπει να εξετάσει τη δυνατότητα να διαθέσει στους αιτούντες συνεταιρισμούς άλλη κατάλληλη έκταση, όχι, κατ’ ανάγκη, ίσης επιφάνειας µε την επἰµαχη, αλλὰ επαρκή, προκειµένου να ικανοποιηθούν οι στεγαστικές ανάγκες των μελών των αιτούντων συνεταιρισμών σε εγγύς, στο μέτρο του εφικτού, περιοχή».