ΣτΕ: χαριστική βολή σε εκτός σχεδίου δόμηση, μπλόκο και σε αγροτικά ακίνητα

Του Αργύρη Δεμερτζή/

Νέα απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας βάζει τέλος στην έκδοση οικοδομικών αδειών και την ανέγερση αγροτικών κτιρίων, με τους κατά παρέκκλιση όρους δόμησης του Προεδρικού Διατάγματος του 1985. Ταυτοχρόνως, η νέα απόφαση επιβεβαιώνοντας την πάγια νομολογία του ΣτΕ ρίχνει χαριστική βολή στις παρεκκλίσεις δόμησης στις εκτός σχεδίου περιοχές.

-«Ελλείψει σαφούς κανονιστικού πλαισίου και νόμιμων κριτηρίων, η έγκριση της παρέκκλισης δεν αποτελεί εφαρμογή του νόμου με την έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης, αλλά κανονιστικό καθορισμό όρων δόμησης για κάθε συγκεκριμένο γήπεδο από το αποφασίζον όργανο, κατ’ ενάσκηση ανεπίτρεπτα ευρείας διακριτικής ευχέρειας», υπογραμμίζεται στην απόφαση του ΣτΕ Ολομ. 992/2023, σε συνέχεια αποφάσης του ανώτατου δικαστηρίου, που ακυρώνει τη δόμηση για κατοικίες σε μέχρι πρότινος άρτια και οικοδομήσιμα γήπεδα άνω των τεσσάρων στρεμμάτων.

Στην ίδια απόφαση, που αφορά σε ακύρωση έγκρισης παρέκκλισης από τις γενικές διατάξεις της εκτός σχεδίου δόμησης για την κατασκευή αγροτικής αποθήκης στο νομό Ευβοίας, αναφέροντας ότι «η δίκη διατηρεί το αντικείμενό της, ως προς την έγκριση της παρέκκλισης, η οποία δεν εξαντλείται σε μία εφαρμογή, αλλά μπορεί να εφαρμοσθεί και στο μέλλον» δίνεται το μήνυμα ότι παράγεται δεσμευτική νομολογία και υπογραμμίζεται ότι:

-«Οι παρεκκλίσεις από τους πάγιους όρους δόμησης μιας περιοχής, και όταν ακόμη αναφέρονται σε ορισμένα ακίνητα, πρέπει και αυτές να εντάσσονται στην κατηγορία με την οποία συνδέονται χωρικά και έχουν κανονιστικό χαρακτήρα. Οι αυτές αρχές ισχύουν και για τους όρους δόμησης των περιοχών εκτός σχεδίου, οι οποίοι, κατά την πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεν επιτρέπεται να είναι ευνοϊκότεροι των όρων εντός σχεδίου, ούτε να οδηγούν σε αλλοίωση του χαρακτήρα των εκτός σχεδίου περιοχών».

Μεγάλη ανατροπή στον αγροτικό τομέα 

Η νέα απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ φέρνει μεγάλη ανατροπή στην κατά παρέκκλιση εκτός σχεδίου δόμηση για αγροτικά κτίρια (γεωργοκτηνοτροφικές γεωργοπτηνοτροφικές ή υδατοκαλλιεργητικές εγκαταστάσεις), που μέχρι τώρα εκδίδουν νόμιμες οικοδομικές  άδειες και χτίζουν με βάση  το ΠΔ του 1985.

Στην απόφαση του ΣτΕ σημειώνεται ότι «οι διατάξεις του άρθρου 2 παράγρ. 1 του π.δ. της 24-31.5.1985 (άρθρο 163 παράγρ. 1 του Κ.Β.Π.Ν.), καθ’ ο μέρος προβλέπουν την έγκριση παρέκκλισης από τους κατά τον κανόνα όρους της εκτός σχεδίου δόμησης δεν προβλέπουν νόμιμα κριτήρια για την έγκριση της παρέκκλισης». Και τονίζεται ότι:

-«Ειδικότερα, δεν προκύπτει ο λόγος δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται με την παρέκκλιση, δεν προσδιορίζονται με σαφήνεια οι υποκειμενικές και αντικειμενικές προϋποθέσεις για την έγκρισή της, ιδίως ως προς τον καθορισμό των δικαιούχων και τα ελάχιστα όρια εμβαδού, προσώπου και βάθους του γηπέδου για την έγκριση της παρέκκλισης, ενώ και όπου καθορίζονται ανώτατα ή κατώτατα όρια, το εύρος της απόκλισης είναι ανεπίτρεπτα μεγάλο. Έτσι ευνοείται η δόμηση μειονεκτικών αγροτεμαχίων, η κατάτμηση των αγροτικών κλήρων και η ενδεχόμενη οικοπεδοποίησή τους».

Μειοψηφία

Στην απόφαση του ΣτΕ καταγράφεται και η απόψη συμβούλων του δικαστηρίου που μειοψήφησαν σύμφωνα με την οποία  «η πρόβλεψη ειδικών όρων δόμησης για ειδικές χρήσεις κτιρίων είναι συνταγματικώς ανεκτή διότι δεν αποτελεί κατ’ ουσίαν παρέκκλιση, αλλά θέσπιση ειδικού καθεστώτος για την ανέγερση συγκεκριμένων κατηγοριών κτιρίων».

 Τι λένε οι ρυθμίσεις του ΠΔ 1985 που βάζει στον “πάγο” το ΣτΕ

Σημειώνεται ότι οι διατάξεις του ΠΔ 1985 (άρθρο 2 παράγραφος 1) που κατακεραυνώνει η νέα απόφαση του ΣτΕ αναφέρονται αναλυτικά σε: «κτίρια που προορίζονται για γεωργοκτηνοτροφικές, γεωργοπτηνοτροφικές ή υδατοκαλλιεργητικές εγκαταστάσεις (ιχθυοκαλλιεργειών, οστρακοκαλλιεργειών και καλλιεργειών λοιπών υδρόβιων οργανισμών) καθώς και εγκαταστάσεις αποθήκευσης λιπασμάτων, φαρμάκων, ιχθυοτροφών, γεωργικών και αλιευτικών εφοδίων, γεωργικών και αλιευτικών προϊόντων, στέγαστρα σφαγής ζώων, δεξαμενές από οποιοδήποτε υλικό, ενδιαιτήματα και ιατρεία μικρών ζώων».

Για αυτά τα κτίρια πρόβλεψε το ΠΔ του 1985 ότι  «επιτρέπεται να κατασκευάζονται κατά παρέκκλιση, με απόφαση της κατά τις κείμενες διατάξεις αρμόδιας υπηρεσίας του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων μετά από γνώμη της αρμοδίας υπηρεσίας του Υπουργείου Γεωργίας και μετά από γνώμη του αρμόδιου Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος».

Οι παρεκκλίσεις δόμησης που πρόβλεψε το ΠΔ του 1985 και αφορούν στη νέα απόφαση του ΣτΕ προβλέπουν:

α) Την ανέγερση περισσότερων από ένα κτίρια, επί του γηπέδου.

β) Το ποσοστό κάλυψης του γηπέδου που δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 30% της επιφανείας του.

γ) Το ύψος των κτιρίων.

δ) Τις αποστάσεις των κτιρίων από τα όρια του γηπέδου οι οποίες δεν μπορούν μειωθούν περισσότερο από το προβλεπόμενο ύψος των κτιρίων και οπωσδήποτε όχι λιγότερο από 5 μέτρα.

ε) Το συντελεστή δόμησης του γηπέδου που δεν μπορεί να υπερβαίνει το 0,90.

-Ο συντελεστής όγκου των παραπάνω αναφερόμενων κτιρίων δεν μπορεί να υπερβαίνει το αριθμό 3,3.

στ) Το εμβαδόν, το πρόσωπο και το βάθος του γηπέδου.

Τι λέει η απόφαση του ΣτΕ για αγροτικά κτίρια και την εκτός σχεδίου δόμηση

Σημειώνεται ότι  με την 992/2023 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας έγινε δεκτή αίτηση ακυρώσεως κατά απόφασης της Περιφέρειας Στερεάς Ελλάδας, με την οποία εγκρίθηκε παρέκκλιση από τις ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις περί εκτός σχεδίου δόμησης για την κατασκευή αγροτικής αποθήκης σε μη άρτιο γήπεδο στον Ν. Εύβοιας. Η παρέκκλιση αφορούσε το εμβαδόν του γηπέδου και τις αποστάσεις του κτιρίου από τα όρια αυτού.

Στην απόφαση  της Ολομέλειας του (ΣτΕ 992/2023, Πρόεδρος: Ευαγγελία Νίκα, Πρόεδρος ΣτΕ, Εισηγητής: Θεόδωρος Αραβάνης, Σύμβουλος Επικρατείας), σύμφωνα με την επίσημη δημοσίευση της αναφέρεται σε: «Έγκριση παρέκκλισης από τις γενικές διατάξεις της εκτός σχεδίου δόμησης για την κατασκευή αγροτικής αποθήκης κατά τις διατάξεις του άρθρου 2 παράγρ. 1 του π.δ. της 24-31.5.1985 (άρθρο 163 παράγρ. 1 του Κ.Β.Π.Ν.) – Ελλείψει σαφούς κανονιστικού πλαισίου και νόμιμων κριτηρίων, η έγκριση της παρέκκλισης δεν αποτελεί εφαρμογή του νόμου με την έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης, αλλά κανονιστικό καθορισμό όρων δόμησης για κάθε συγκεκριμένο γήπεδο από το αποφασίζον όργανο, κατ’ ενάσκηση ανεπίτρεπτα ευρείας διακριτικής ευχέρειας». Στην απόφαση αναλυτικά σημειώνονται τα ακόλουθα:

«Με την 992/2023 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας έγινε δεκτή αίτηση ακυρώσεως κατά απόφασης της Περιφέρειας Στερεάς Ελλάδας, με την οποία εγκρίθηκε παρέκκλιση από τις ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις περί εκτός σχεδίου δόμησης για την κατασκευή αγροτικής αποθήκης σε μη άρτιο γήπεδο στον Ν. Εύβοιας. Η παρέκκλιση αφορούσε το εμβαδόν του γηπέδου και τις αποστάσεις του κτιρίου από τα όρια αυτού. Με την απόφαση 992/2023 καταργήθηκε η δίκη ως προς την οικοδομική άδεια ανέγερσης της αποθήκης λόγω ανάκλησής της, κρίθηκε ότι η δίκη διατηρεί το αντικείμενό της ως προς την έγκριση της παρέκκλισης, η οποία δεν εξαντλείται σε μία εφαρμογή, αλλά μπορεί να εφαρμοσθεί και στο μέλλον, και περαιτέρω κρίθηκαν τα εξής:

1.Ο καθορισμός και ο διαφορισμός των όρων δόμησης και χρήσης των ακινήτων αποτελούν ρυθμίσεις που από τη φύση τους πρέπει να ανάγονται σε μία κατηγορία. Οι όροι δόμησης και χρήσης αποτελούν περιορισμούς του ατομικού δικαιώματος της ιδιοκτησίας και μέσο επέμβασης της Πολιτείας για την εκπλήρωση της αποστολής που της ανατέθηκε με το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος. Λόγω της φύσης και της αποστολής των, ως μέσων παρέμβασης στη σφαίρα συνταγματικά προστατευόμενων δικαιωμάτων και αξιών (ιδιοκτησίας και περιβάλλοντος) επιβάλλονται κατά την έννοια των άρθρων 17 και 24 παρ. 2 του Συντάγματος κανονιστικώς. Οι παρεκκλίσεις από τους πάγιους όρους δόμησης μιας περιοχής, και όταν ακόμη αναφέρονται σε ορισμένα ακίνητα, πρέπει και αυτές να εντάσσονται στην κατηγορία με την οποία συνδέονται χωρικά και έχουν κανονιστικό χαρακτήρα. Οι αυτές αρχές ισχύουν και για τους όρους δόμησης των περιοχών εκτός σχεδίου, οι οποίοι, κατά την πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεν επιτρέπεται να είναι ευνοϊκότεροι των όρων εντός σχεδίου, ούτε να οδηγούν σε αλλοίωση του χαρακτήρα των εκτός σχεδίου περιοχών.

2.Οι όροι και περιορισμοί αυτοί πρέπει να καθορίζονται σαφώς στον νόμο ή σε κατ’ εξουσιοδότηση αυτού εκδιδόμενο διάταγμα, το οποίο πρέπει να ορίζει, μεταξύ άλλων, τις προσήκουσες διαστάσεις των γηπέδων και των οικοδομών, τις αποστάσεις των κτιρίων από τα όρια, τα ανώτατα όρια εκμετάλλευσης και γενικώς όλους τους όρους που αναφέρονται στις εξουσιοδοτικές διατάξεις των άρθρων 17 και 9 παράγρ. 2 του ν.δ. της 17.7.1923 (άρθρα 162 παράγρ. 1 και 160 παράγρ. 2 του Κ.Β.Π.Ν., αντιστοίχως). Οι εν λόγω όροι και περιορισμοί πρέπει να τίθενται με γενικά και αντικειμενικά κριτήρια, να δικαιολογούνται από λόγους δημοσίου συμφέροντος και να είναι συναφείς και ανάλογοι με τη δραστηριότητα που αντιστοιχεί στην οικεία χρήση, έτσι ώστε να εξυπηρετούνται μόνο οι πραγματικές ανάγκες των δικαιούχων και να αποκλείονται καταστρατηγήσεις. Περαιτέρω, οι θεσπιζόμενοι όροι δόμησης πρέπει να κλιμακούνται ανάλογα με τη φύση της περιοχής και την ανάγκη τυχόν αυξημένης προστασίας της.

3.Τα αυτά ισχύουν, και δη κατά μείζονα λόγο, προκειμένου περί παρεκκλίσεων από τους πάγιους όρους δόμησης. Στην περίπτωση αυτή πρέπει να προσδιορίζονται σαφώς οι δικαιούχοι και οι όροι χορήγησης της παρέκκλισης, οι οποίοι πρέπει να ανάγονται σε πολεοδομικά κριτήρια και να είναι σαφείς και ανάλογοι με το αντικείμενο της ρύθμισης, έτσι ώστε η παρέκκλιση να μην οδηγεί σε ανατροπή του κανόνα ή να περιορίζεται σε ρύθμιση ολίγων ατομικών περιπτώσεων.

4.Οι διατάξεις του άρθρου 2 παράγρ. 1 του π.δ. της 24-31.5.1985 (άρθρο 163 παράγρ. 1 του Κ.Β.Π.Ν.), καθ’ ο μέρος προβλέπουν την έγκριση παρέκκλισης από τους κατά τον κανόνα όρους της εκτός σχεδίου δόμησης δεν πληρούν τις ανωτέρω προϋποθέσεις, διότι δεν προβλέπουν νόμιμα κριτήρια για την έγκριση της παρέκκλισης. Ειδικότερα, δεν προκύπτει ο λόγος δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται με την παρέκκλιση, δεν προσδιορίζονται με σαφήνεια οι υποκειμενικές και αντικειμενικές προϋποθέσεις για την έγκρισή της, ιδίως ως προς τον καθορισμό των δικαιούχων και τα ελάχιστα όρια εμβαδού, προσώπου και βάθους του γηπέδου για την έγκριση της παρέκκλισης, ενώ και όπου καθορίζονται ανώτατα ή κατώτατα όρια, το εύρος της απόκλισης είναι ανεπίτρεπτα μεγάλο. Έτσι ευνοείται η δόμηση μειονεκτικών αγροτεμαχίων, η κατάτμηση των αγροτικών κλήρων και η ενδεχόμενη οικοπεδοποίησή τους. Τέλος δεν προβλέπεται κλιμάκωση των όρων δόμησης ανάλογα με τον τυχόν ιδιαίτερο χαρακτήρα της περιοχής, αλλά όλες οι περιοχές αντιμετωπίζονται ομοιόμορφα. Τούτο οφείλεται προφανώς και στο ότι οι κρίσιμες διατάξεις αναπαράγουν κατ’ ουσίαν τις ρυθμίσεις του άρθρου 2 του π.δ. της 6-17.10.1978, το οποίο θεσπίσθηκε πριν την αναμόρφωση της νομοθεσίας περί χωροταξίας, περιβάλλοντος και αρχαιοτήτων (ν. 2742/1999, 1650/1986, 3028/2002) και δεν συντονίζεται με αυτήν. Οι ανωτέρω πλημμέλειες δεν θεραπεύονται κατά την αντιμετώπιση κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης, διότι τα κριτήρια για την έγκριση της παρέκκλισης πρέπει να ορίζονται εκ των προτέρων στον νόμο και όχι να τίθενται επ’ ευκαιρία της εκάστοτε εφαρμογής του. Ελλείψει δε σαφούς κανονιστικού πλαισίου και νόμιμων κριτηρίων, η έγκριση της παρέκκλισης δεν αποτελεί εφαρμογή του νόμου με την έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης, αλλά, κατ’ ουσίαν, κανονιστικό καθορισμό όρων δόμησης για κάθε συγκεκριμένο γήπεδο από το αποφασίζον όργανο, κατ’ ενάσκηση ανεπίτρεπτα ευρείας διακριτικής ευχέρειας.

5.Κατά τη μειοψηφία, η πρόβλεψη ειδικών όρων δόμησης για ειδικές χρήσεις κτιρίων είναι συνταγματικώς ανεκτή διότι δεν αποτελεί κατ’ ουσίαν παρέκκλιση, αλλά θέσπιση ειδικού καθεστώτος για την ανέγερση συγκεκριμένων κατηγοριών κτιρίων. Η απόφαση του οργάνου που εγκρίνει την παρέκκλιση εκδίδεται κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, που παρέχεται με το άρθρο 163 παρ. 1 του ΚΒΠΝ, εντός των κανονιστικώς προσδιοριζομένων στην ίδια διάταξη ορίων, τα οποία δεν είναι απαραίτητο να εξαντληθούν, και κατόπιν συνεκτίμησης, αφενός των αναγκών που συνδέονται με τη λειτουργικότητα του κτιρίου που πρόκειται να ανεγερθεί και αφετέρου των επιπτώσεων από την ανέγερσή του στα όμορα ακίνητα και γενικότερα στο περιβάλλον, και αφού προηγηθεί γνωμοδότηση από διοικητικά όργανα που διαθέτουν την απαραίτητη επιστημονική και τεχνική επάρκεια να προβούν στις σχετικές κρίσεις. Περαιτέρω, κατά τη μειοψηφία, η απόφαση που εγκρίνει την παρέκκλιση δεν αφορά το επιτρεπτό ή τις προϋποθέσεις δόμησης του γηπέδου αλλά τη μορφή και τις διαστάσεις του συγκεκριμένου κτιρίου και έχει ατομικό χαρακτήρα. Τέλος, κατά τη γνώμη ενός μέλους, η κατά τα ανωτέρω έγκριση παρέκκλισης είναι μεν κανονιστικής φύσης, αλλά οι σχετικές διατάξεις είναι νόμιμες και εντός εξουσιοδότησης».