Αυθαίρετα σε αιγιαλό: πως η πολιτεία υποχρεώνεται να «ξεπαγώσει» κατεδαφίσεις

Των Κωνσταντίνου Καρατσώλη*

Ιφιγένειας Τσακαλογιάννη**

Ήδη σήμερα αλλά σίγουρα το επόμενο χρονικό διάστημα, η Ελληνική Πολιτεία θα έρθει αντιμέτωπη με κρίσιμα διλήμματα ή και αδιέξοδα σχετικά με τη διοικητική και πολιτική στάση της, απέναντι σε ζητήματα προστασίας, επεμβάσεων και παρεμβάσεων στα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα.

Ειδικότερα, πρέπει αφενός να αντιμετωπιστεί από την Ελληνική Πολιτεία το ζήτημα των παρατάσεων κατεδαφίσεων αυθαιρέτων σε αιγιαλό και παραλία και αφετέρου η συζήτηση επί του Πρωτοκόλλου της Βαρκελώνης, αναφορικά με τον τρόπο ενσωμάτωσης προγραμμάτων και σχεδίων βάσει αυτού του Διεθνούς πυλώνα.

Αν και η προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων αποτελεί διεθνή υποχρέωση της χώρας βάσει της Σύμβασης της Βαρκελώνης για την Προστασία του Θαλάσσιου Περιβάλλοντος και των Παρακτίων Περιοχών της Μεσογείου και του Πρωτοκόλλου της για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παρακτίων ζωνών της Μεσογείου, πρέπει να επισημανθεί η μέχρι και σήμερα παράλειψη της Ελλάδας να κυρώσει το Πρωτόκολλο αυτό με τυπικό νόμο.

Ανεξαρτήτως των παρατάσεων κατεδαφίσεως αυθαιρέτων, της έλλειψης κανόνων, του πλήθος των παρανομιών και της λύσεως του προβλήματος στον πυρήνα του, η ύπαρξη αυθαίρετων εγκαταστάσεων δεν τιμά την Ελληνική Πολιτεία. Είναι εξάλλου γνωστό πως αμέτρητες κατά τις τελευταίες δεκαετίες οι περιπτώσεις ανέγερσης αυθαιρέτων κατασκευών ή η παράνομη λειτουργία – τουριστικών κυρίως – εγκαταστάσεων στον αιγιαλό και την παραλία ειδικά στις νησιωτικές περιοχές, παρόλο το νομικό πλαίσιο του άρθρου 27 του ν. 2971/01 που προβλέπει τη σύνταξη Πρωτοκόλλων Διοικητικής Αποβολής, Άμεσης Απομάκρυνσης και Κατεδάφισης. Από την άλλη πλευρά, δεν είναι λίγες οι επείγουσες προστατευτικές επεμβάσεις από ιδιώτες που ενίοτε επιχειρούνται για λόγους ανάσχεσης της υποχώρησης του εδάφους εντός ή πλησίον της ιδιοκτησίας τους, λόγω διάβρωσης που προκαλείται από έντονες βροχοπτώσεις και την αύξηση της στάθμης της θάλασσας λόγω κλιματικής αλλαγής ή από λατομεύσεις παράκτιων υλικών και γενικότερα λόγω ανθρώπινης δραστηριότητας.

Στο πλαίσιο αυτό λοιπόν, είναι πρόδηλο πως το ελληνικό δίκαιο υπόκειται πολύ συχνά σε τροποποιήσεις, αναδιατυπώσεις και προσθήκες σχετικά με τις επεμβάσεις σε αιγιαλό και παραλία, η πολυπλοκότητα και το πλήθος των οποίων καθιστά δυσχερή την κατανόηση του συνόλου του πλαισίου από τον θεωρητικό αλλά και τον εφαρμοστή του δικαίου. Για αυτό τον λόγο αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον η μελέτη του ισχύοντος νομικού πλαισίου και η οριοθέτηση των δυνατοτήτων νόμιμης τουριστικής αξιοποίησης του δυναμικού της παραλίας και του αιγιαλού, όπως και της εκτέλεσης προστατευτικών έργων κατά μήκος του, υπό το πρίσμα των πρόσφατων ν. 4864/2021 περί στρατηγικών επενδύσεων και ν. 4875/2021 περί τουριστικής ανάπτυξης.

Η ανθρώπινη επέμβαση δύναται να οδηγήσει αφενός μεν σε σπουδαία οικονομικά και κοινωνικά οφέλη, όμως η αλόγιστη χωροθέτηση και αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων με την πάροδο των ετών, σε συνδυασμό με την έντονη οικιστική ανάπτυξη, ασκούν όλο και περισσότερη πίεση στα παράκτια οικοσυστήματα. Συνεπώς, η διάσταση της νομικής μεταχείρισης και του τρόπου προστασίας των θαλάσσιων παράκτιων οικοσυστημάτων από την έννομη τάξη αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον.

Νομική μελέτη

Αναλυτικά σύμφωνα με τη νομική μελέτη, με τίτλο: «Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 – Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου» οι νομικές και διοικητικές πλευρές του θέματος, που προδιαγράφουν τις εξελίξεις  έχουν ως εξής:

Εισαγωγή – Η ευπάθεια των οικοσυστημάτων και βασικές αρχές δικαίου – Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης

Πράγματι, το επόμενο χρονικό διάστημα, η Ελληνική Πολιτεία θα έρθει αντιμέτωπη με  κρίσιμα διλήμματα ή και αδιέξοδα σχετικά με τη διοικητική και πολιτική στάση της απέναντι σε ζητήματα προστασίας, επεμβάσεων και παρεμβάσεων στα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα. Ειδικότερα, πρέπει αφενός να αντιμετωπιστεί το ζήτημα των παρατάσεων κατεδαφίσεων και αφετέρου η συζήτηση επί του Πρωτοκόλλου της Βαρκελώνης, αναφορικά με τον τρόπο ενσωμάτωσης προγραμμάτων και σχεδίων βάσει αυτού του Διεθνούς πυλώνα.

Ταυτόχρονα, με το άρθρο 111 του ν. 4850/ 2021 ανεστάλη η εκτέλεση, μέχρι την 31η Οκτωβρίου 2021, όλων των πρωτοκόλλων κατεδάφισης αυθαιρέτων έργων στον αιγιαλό και την παραλία, λόγω καθυστέρησης των διαδικασιών τακτοποίησης εξαιτίας της πανδημίας COVID-19, η οποία προθεσμία παρατάθηκε έως την 31η Μαρτίου 2022^[1]. Την ίδια στιγμή που στον ευρωπαϊκό χώρο γίνεται συζήτηση για τη δημιουργία νέων προστατευτέων δικαιωμάτων, όπως αυτό του δικαιώματος στη φύση, συμπεριλαμβανομένης της ελεύθερης πρόσβασης σε αυτή, θα μπορούσε να λεχθεί πως το τελευταίο εδραιώνεται στην ελληνική έννομη τάξη, όπως θα αναλυθεί στη συνέχεια, υπό το πρίσμα της ελεύθερης πρόσβασης σε αιγιαλό και παραλία και επικοινωνίας του ανθρώπου διά θαλάσσης. Η ανθρώπινη επέμβαση στα παράκτια οικοσυστήματα δύναται να οδηγήσει αφενός μεν σε σπουδαία οικονομικά και κοινωνικά οφέλη^[2], όμως η αλόγιστη χωροθέτηση και αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων με την πάροδο των ετών, σε συνδυασμό με την έντονη οικιστική ανάπτυξη, ασκούν όλο και περισσότερη πίεση στα παράκτια οικοσυστήματα, τα οποία λόγω της ιδιαίτερα ευπαθούς φύσης τους αντιμετωπίζουν πρώτα τις δυσμενείς περιβαλλοντικές συνέπειες, για παράδειγμα μέσω της διάβρωσης των ακτών ή της μόλυνσης λόγω έντονης ανθρώπινης δραστηριότητας.

Τα οικοσυστήματα των ακτών έχουν πρόδηλη και μέγιστη σημασία για κράτη, όπως η Ελλάδα, με έντονο οριζόντιο διαμελισμό, κράτη δηλαδή με εκτεταμένο σύστημα ακτογραμμής και μεγάλο αριθμό νησιών και μάλιστα μικρών^[3]. H χώρα μας διαθέτει ακτογραμμή, το συνολικό μήκος της οποίας εκτείνεται περίπου σε 17.000 χιλιόμετρα και αντιστοιχεί σχεδόν στο μισό της συνολικής ακτογραμμής της Μεσογείου, με τους θαλάσσιους μεσογειακούς οικοτόπους και τη σπάνια βιοποικιλότητα που φιλοξενούν οι παράκτιες περιοχές και τα πολυάριθμα νησιά της να αποτελούν ίσως τον μεγαλύτερο φυσικό πλούτο της χώρας^[4].

Συνεπώς, η διάσταση της νομικής μεταχείρισης και του τρόπου προστασίας των θαλάσσιων παράκτιων οικοσυστημάτων από την έννομη τάξη αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον, – αρχικά, βάσει της ιδιότητάς του στον Αστικό Κώδικα ως κοινόχρηστο πράγμα και του απορρέοντος δικαιώματος ελεύθερης απόλαυσης και πρόσβασης σε αυτόν. Επιπλέον, εξέχουσας σημασίας είναι η ερμηνεία υπό το πρίσμα του άρθρου 24 του Συντάγματος, με το οποίο η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος ανάγεται σε υποχρέωση του κράτους και των οργάνων του, ειδικότερα ως υποχρέωση λήψης προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων προστασίας από τον κοινό νομοθέτη και τη Διοίκηση και παροχής επαρκούς και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας σε θέματα προστασίας του περιβάλλοντος^[5]. Ενόψει αυτών και της θεμελιώδους αρχής της προφύλαξης, οι θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα περιοχές ιδιαίτερης οικολογικής, βιολογικής, εν γένει επιστημονικής ή αισθητικής σημασίας λόγω της τοπικής αξιόλογης χλωρίδας ή/και πανίδας, ή των ιδιαίτερων γεωμορφολογικών χαρακτηριστικών ή γενικότερα των προστατευτέων φυσικών στοιχείων τελούν υπό αυστηρό θεσμικό πλαίσιο προστασίας^[6].

Καταρχάς, πρέπει να καταγραφεί η γενική αρχή του Δικαίου περιβάλλοντος, πως τα οικοσυστήματα αυτά, με δεδομένο τον ευπαθή τους χαρακτήρα και την ανάγκη διαφύλαξης της ακεραιότητας της ακτογραμμής, της ιδιαίτερης μορφολογίας αλλά και της αισθητικής τους αξίας ως τοπία, επιδέχονται ήπιας, άλλως βιώσιμης διαχείρισης και ανάπτυξης^[7], αποσκοπώντας στη μη μεταβολή του προορισμού τους, την μη επιβάρυνση της χλωρίδας και πανίδας εντός αυτών και την ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση και απόλαυση αυτών από τον πολίτη. Συγκεκριμένα, όταν υπάρχει εύλογη επιστημονική πιθανότητα κινδύνου επέλευσης περιβαλλοντικής ζημίας ή επιστημονική αβεβαιότητα για την πιθανότητα αποφυγής αυτής ή τον βαθμό επικινδυνότητάς μιας σχεδιαζόμενης δραστηριότητας ή έργου, οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να κρίνουν για το εάν θα επιτραπεί να κατασκευαστεί ή να συνεχίσει τη λειτουργία της μια δραστηριότητα ή έργο που απλώς ενδέχεται να επηρεάσει σε κάποιο βαθμό το περιβάλλον, υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας, της αρχής της αειφορίας, άλλως της βιώσιμης ανάπτυξης ή αειφορικής διαχείρισης και της στάθμισης κόστους – οφέλους^[8].

Δευτερευόντως, εφαρμόζοντας την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης ειδικά στην περίπτωση των ευαίσθητων θαλάσσιων παράκτιων οικοσυστημάτων, η επιδίωξη της αναπτυξιακής προόδου, η ενίσχυση της περιφερειακής ανάπτυξης και η προώθηση της ισόρροπης ανάπτυξης του εθνικού χώρου από την Πολιτεία και η στάθμιση των προστατευόμενων έννομων αγαθών πρέπει να συμπορεύονται με την υποχρέωση αυτής να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη, στην οποία απέβλεψε ο νομοθέτης^[9] σύμφωνα με το άρθρο 2 του ν. 2971/01, στο οποίο υπογραμμίζεται το δικαίωμα κυριότητας του Δημοσίου, το οποίο έχει υποχρέωση να καταγράφει, να διαχειρίζεται και να προστατεύει τον αιγιαλό και την παραλία, σύμφωνα με τις αρχές της αειφορίας και του χωροταξικού σχεδιασμού. Διαφορετικά, η δημόσια πολιτική απαιτείται να στοχεύει στο συγκερασμό της προόδου της οικονομίας και της διαχείρισης – διατήρησης του περιβάλλοντος μέσω της μη κατασπατάλησης των διαθέσιμων και παραγόμενων πόρων^[10] και της μη υποβάθμισης του φυσικού περιβάλλοντος, ιδιαιτέρως των περισσότερο οικολογικά ευαίσθητων στοιχείων του.

Αν και η προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων αποτελεί διεθνή υποχρέωση της χώρας βάσει της Σύμβασης της Βαρκελώνης για την Προστασία του Θαλάσσιου Περιβάλλοντος και των Παρακτίων Περιοχών της Μεσογείου και του Πρωτοκόλλου της για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παρακτίων ζωνών της Μεσογείου^[11], πρέπει να επισημανθεί η μέχρι και σήμερα παράλειψη της Ελλάδας να κυρώσει το Πρωτόκολλο αυτό με τυπικό νόμο. Η Σύμβαση προβλέπει, μεταξύ άλλων, τη λήψη όλων των απαραίτητων μέτρων από τα συμβαλλόμενη μέρη, σε μεμονωμένο επίπεδο ή από κοινού, για την προστασία και τη βελτίωση του θαλάσσιου περιβάλλοντος και των παράκτιων περιοχών της Μεσογείου, για την εφαρμογή ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών και για τη μείωση ή εξάλειψη της ρύπανσης των θαλάσσιων και παράκτιων περιοχών με στόχο την αειφόρο ανάπτυξη. Παρόλο που η Σύμβαση συνήφθη εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η μη κύρωση του σημαντικού αυτού Πρωτοκόλλου της, ειδικά για ένα κράτος με τον θαλάσσιο και παράκτιο πλούτο της Ελλάδας, αποτελεί μία εξαιρετικά μεγάλης σημασίας παράλειψη εθνικής και διεθνούς σημασίας.

Ανεξαρτήτως των παρατάσεων κατεδαφίσεως αυθαιρέτων, της έλλειψης κανόνων, του πλήθος των παρανομιών και της λύσεως του προβλήματος στον πυρήνα του, η ύπαρξη αυθαίρετων εγκαταστάσεων δεν τιμά την Ελληνική Πολιτεία. Είναι εξάλλου γνωστό πως αμέτρητες κατά τις τελευταίες δεκαετίες οι περιπτώσεις ανέγερσης αυθαιρέτων κατασκευών ή η παράνομη λειτουργία – τουριστικών κυρίως – εγκαταστάσεων στον αιγιαλό και την παραλία ειδικά στις νησιωτικές περιοχές, παρόλο το νομικό πλαίσιο του άρθρου 27 του ν. 2971/01 που προβλέπει τη σύνταξη Πρωτοκόλλων Διοικητικής Αποβολής, Άμεσης Απομάκρυνσης και Κατεδάφισης. Από την άλλη πλευρά, δεν είναι λίγες οι επείγουσες προστατευτικές επεμβάσεις από ιδιώτες που ενίοτε επιχειρούνται για λόγους ανάσχεσης της υποχώρησης του εδάφους εντός ή πλησίον της ιδιοκτησίας τους, λόγω διάβρωσης που προκαλείται από έντονες βροχοπτώσεις και την αύξηση της στάθμης της θάλασσας λόγω κλιματικής αλλαγής ή από λατομεύσεις παράκτιων υλικών και γενικότερα λόγω ανθρώπινης δραστηριότητας.

Στο πλαίσιο αυτό λοιπόν, είναι πρόδηλο πως το ελληνικό δίκαιο υπόκειται πολύ συχνά σε τροποποιήσεις, αναδιατυπώσεις και προσθήκες σχετικά με τις επεμβάσεις σε αιγιαλό και παραλία, η πολυπλοκότητα και το πλήθος των οποίων καθιστά δυσχερή την κατανόηση του συνόλου του πλαισίου από τον θεωρητικό αλλά και τον εφαρμοστή του δικαίου. Για αυτό τον λόγο αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον η μελέτη του ισχύοντος νομικού πλαισίου και η οριοθέτηση των δυνατοτήτων νόμιμης τουριστικής αξιοποίησης του δυναμικού της παραλίας και του αιγιαλού, όπως και της εκτέλεσης προστατευτικών έργων κατά μήκος του, υπό το πρίσμα των πρόσφατων ν. 4864/2021 περί στρατηγικών επενδύσεων και ν. 4875/2021 περί τουριστικής ανάπτυξης.

*Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας DTK LAW FIRM

**Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ Δ. Περιβάλλοντος ΕΚΠΑ DTK LAW FIRM

Πηγή: νομική μελέτη με τίτλο: «Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 – Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου» (συγγραφείς: 1) Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας και 2) Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ Δ. Περιβάλλοντος ΕΚΠΑ). Πρώτη Δημοσίευση της μελέτης: Περιοδικό Νομικό Βήμα, Τεύχος Μαρτίου – Απριλίου 2022, Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών (τόμος 70).

[1]. ΦΕΚ Α’208/05.11.2021.

[2]. Ενδεικτικές ανθρώπινες δραστηριότητες αποτελούν η αλιεία, οι υδατοκαλλιέργειες, έργα ΑΠΕ, η εκμετάλλευση ορυκτών πόρων, οι τουριστικές και οι βιομηχανικές εγκαταστάσεις.

[3]. Σιούτη Γ., Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Β Έκδοση 2011, Εκδόσεις Σάκκουλα, σ. 278.

[4]. Παπακωνσταντίνου Α., Δόμηση στον Αιγιαλό; Προστασία Αιγιαλού και Περιβαλλοντικό Σύνταγμα, ΠερΔικ, 1/2015. 9.

[5]. Πρβλ. ΣτΕ 3974/2010, σκ. 11: «Επειδή, κατά την έννοια των ανωτέρω συνταγματικών και κοινοτικού δικαίου διατάξεων, εφόσον ο συντακτικός και ο κοινοτικός νομοθέτης, έχοντας επίγνωση του οικολογικού προβλήματος, ανήγαγε το φυσικό περιβάλλον σε αντικείμενο ιδιαίτερης έννομης προστασίας, η προστασία αυτή πρέπει να είναι πλήρης και αποτελεσματική. Κατά συνέπεια, η ως άνω συνταγματική διάταξη καθιστά υποχρεωτική για μεν τον κοινό νομοθέτη και τη Διοίκηση τη λήψη των προς τούτο αναγκαίων προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων, και δη είτε κανονιστικών είτε γενικών ατομικών είτε ατομικών, για δε τα δικαστήρια την παροχή αποτελεσματικής προστασίας στο φυσικό περιβάλλον. Εντεύθεν έπεται ότι παράλειψη της Διοικήσεως προς λήψιν των μέτρων αυτών είναι, παράλειψη οφειλομένης ενεργείας υποκειμένη σε ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά την έννοια του άρθρου 45 § 4 του κωδ. π.δ. 18/1989, εφόσον άλλως η μεν συνταγματική επιταγή θα μετέπιπτε σε άλλη θεωρητική διακήρυξη αρχής, το δε φυσικό περιβάλλον θα παρέμενε άνευ προστασίας, εκτεθειμένο σε ανεπανόρθωτη καταστροφή, εναντίον της σαφούς βουλήσεως του συνταγματικού νομοθέτη» (βλ. και ΣτΕ 2818/1997, 1978/2002, 1242/2008).

[6]. Ν. 1650/86, άρθρο 18.2.

[7]. Πρβλ. ΣτΕ 2795/2012 (επταμ.), 978/2005, 1500/ 2000, 2993/1998, 1434/1998, 3346/1999, 1588/1999.

[8]. Βλ. ΣτΕ 480/2019: «Εξάλλου, οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του κινδύνου πρόκλησης ζημίας λόγω της ανεπαρκούς, αλυσιτελούς ή ανακριβούς φύσεως των αποτελεσμάτων της αξιολογήσεως της επικινδυνότητος ενός αποβλήτου, και η πιθανότητα ενός πραγματικού κινδύνου για το περιβάλλον ή τη δημόσια υγεία εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός θα μπορούσε να επέλθει, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων».

[9]. ΣτΕ 978/05 σκ. 7, πρβλ. ΟλΣτΕ 613/2002, 1507/ 2000, 4634/1997.

[10]. Τσακαλογιάννη Ι., Νομικά εργαλεία ελέγχου της κρατικής δράσης στον τομέα της κλιματικής αλλαγής, Διπλωματική Εργασία, Νοέμβριος 2020, Νομική ΕΚΠΑ, Ψηφιακό Αποθετήριο Πέργαμος, σ. 13.

[11]. OJ L 240, 19.9.1977, σ. 3–11. Η Σύμβαση συνήφθη από το Συμβούλιο εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τις αποφάσεις 77/585/ΕΟΚ και 1999/802/ΕΚ ενώ το Πρωτόκολλο υπεγράφη με την 2009/89/ΕΚ Απόφαση του Συμβουλίου.