Δημόσιες συμβάσεις: οι 40 περιπτώσεις, που υποκρύπτουν διαφθορά

Του Αργύρη Δεμερτζή/

Από τον εσφαλμένο χαρακτηρισμό του είδους της σύμβασης, όπως για παράδειγμα ως προμήθεια ή υπηρεσία αντί για έργο, την συμπερίληψη στο συμφωνητικό όρων διαφορετικών από εκείνους που περιέχονταν στο τεύχος της διακήρυξης, την υπερτιμολόγηση σύμβασης ή και τη διενέργεια παράνομων πληρωμών και αναδρομική νομιμοποίηση δαπανών είναι στις συνολικά 40 περιπτώσεις, που εντοπίζονται σε δημόσιες συμβάσεις και υποκρύπτουν διαφθορά.

Οι 40 συνολικά περιπτώσεις, που σχετίζονται με κίνδυνο διαφθοράς, ανά στάδιο της διαγωνιστικής διαδικασίας, παρουσιάζονται στον «Νέο Κώδικα Ηθικής και Δεοντολογίας για Υπαλλήλους Μονάδων Προμηθειών και Μέλη Επιτροπών Δημοσίων Συμβάσεων», που εξέδωσαν το Υπουργείο Ανάπτυξης και η Εθνική Αρχή Διαφάνειας, όπως σημειώνεται «με στρατηγικό στόχο την ενίσχυση της ακεραιότητας, της λογοδοσίας και της διαφάνειας στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων».

Στον «Νέο Κώδικα Ηθικής και Δεοντολογίας για Υπαλλήλους Μονάδων Προμηθειών και Μέλη Επιτροπών Δημοσίων Συμβάσεων:

♦ Καθορίζονται ο σκοπός και το πεδίο εφαρμογής του

♦ Περιγράφονται οι κίνδυνοι διαφθοράς που, ανά στάδιο, δύνανται να ανακύψουν στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων

♦ Προσδιορίζεται το εννοιολογικό περιεχόμενο των θεμελιωδών αρχών που εφαρμόζονται στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και των ηθικών αξιών που διέπουν τη συμπεριφορά των στελεχών του τομέα των δημοσίων συμβάσεων.

♦ Παρουσιάζονται υποθετικά παραδείγματα ηθικών και δεοντολογικών διλημμάτων και προτείνονται τρόποι για τη σύννομη και ορθολογική διαχείρισή τους.

♦ Καταγράφονται καταστάσεις «σύγκρουσης συμφερόντων» και περιπτώσεις κωλυμάτων συμμετοχής και ασυμβίβαστων και παρέχονται κατευθυντήριες γραμμές και οδηγίες για την πρόληψη και την αντιμετώπισή τους. Και

♦ Προδιαγράφεται το πλαίσιο εποπτείας εφαρμογής του Κώδικα και προτείνονται δράσεις ενημέρωσης και ευαισθητοποίησης

Π. Θεοδωρικάκος: αναγκαίο συμπλήρωμα του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου

«Απώτερος στόχος του Κώδικα τίθεται η επίτευξη της απαραίτητης ενδυνάμωσης της ικανότητας των υπαλλήλων να αναγνωρίζουν και να αξιολογούν τους κινδύνους που ενδέχεται να οδηγήσουν σε πράξεις παραβίασης ακεραιότητας ή διαφθοράς σε χρονικό σημείο προγενέστερο της εκδήλωσής τους και να τις αντιμετωπίζουν κατάλληλα και αποτελεσματικά, όταν αυτές εκδηλώνονται», τονίζει ο υπουργός Ανάπτυξης Παναγιώτης Θεοδωρικάκος. Και σημειώνει ότι:

«Ο Κώδικας Ηθικής και Δεοντολογίας αποτυπώνει, σε ενιαίο και συνεκτικό πλαίσιο, τις θεμελιώδεις αρχές και αξίες που οφείλουν να διέπουν τη δράση των στελεχών της δημόσιας διοίκησης, που εμπλέκονται στις διαδικασίες σύναψης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων. Αποτελεί, δε, αναγκαίο συμπλήρωμα του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου και προάγει μια προσέγγιση βασισμένη στις αξίες, την επαγγελματική κρίση και την πρόληψη κινδύνων διαφθοράς. Η εκπόνηση του Κώδικα βασίστηκε τόσο σε διεθνή πρότυπα και καλές πρακτικές, όσο και στην εμπειρία των ελεγκτικών και διοικητικών μηχανισμών της χώρας, με στόχο την ενίσχυση μιας κοινής δεοντολογικής κουλτούρας και την υποστήριξη των υπαλλήλων στην αντιμετώπιση σύνθετων ηθικών και επαγγελματικών διλημμάτων».

Ν. Μαραβέγιας: στα 15,5 δις € η αξία των δημοσίων συμβάσεων

«Ο Κώδικας Ηθικής και Δεοντολογίας είναι καθοριστικός για τη διασφάλιση της χρηστής διαχείρισης του δημοσίου χρήματος και την ενίσχυση της κοινωνικής ευημερίας, προάγοντας τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και την ισότιμη μεταχείριση των οικονομικών φορέων. Παράλληλα, ο Κώδικας προλαμβάνει φαινόμενα διαφθοράς, ενισχύει τον υγιή ανταγωνισμό και την οικονομική αποδοτικότητα, οικοδομεί εμπιστοσύνη στους θεσμούς και υποστηρίζει κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς στόχους» αναφέρει ο Ναπολέων Μαραβέγιας Γενικός Γραμματέας Εμπορίου και σημειώνει ότι:

«Σε εθνικό επίπεδο, η αξία των δημοσίων συμβάσεων ανέρχεται, κατά μέσο όρο, για το έτος 2023 σε 16,8 δις € (7,0% του εθνικού Α.Ε.Π.) και για το έτος 2024 σε 15,5 δις € (6,0% του εθνικού Α.Ε.Π.)».

Αλεξάνδρα Ρογκάκου: δυνητικές προκλήσεις, ηθικών διλημμάτων και σύγκρουσης συμφερόντων

«Ο Κώδικας αποτυπώνει τις βασικές αξίες, οι οποίες πρέπει να διαφυλάσσονται εντός του εργασιακού περιβάλλοντος ενός δημόσιου οργανισμού, θωρακίζοντας τη δράση των στελεχών του κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Παράλληλα, εξειδικεύει τους κινδύνους, οι οποίοι ενδέχεται να εμφανιστούν σε κάθε στάδιο του κύκλου των δημόσιων προμηθειών, καταγράφοντας δυνητικές προκλήσεις, με τη μορφή πρακτικών ηθικών διλημμάτων και καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων, προτείνοντας συγκεκριμένα μέτρα μετριασμού και παραθέτοντας τους υφιστάμενους μηχανισμούς και διαύλους αναφοράς (εσωτερικούς και εξωτερικούς)», αναφέρει η Αλεξάνδρα Ρογκάκου Διοικήτρια Εθνικής Αρχής Διαφάνειας και προσθέτει ότι:

«Ο Κώδικας αποτελεί ένα πρακτικό εργαλείο δουλειάς, που θέτει με τρόπο απλό και κατανοητό ένα δομημένο πλαίσιο δικλίδων ακεραιότητας και λογοδοσίας για τους επαγγελματίες των δημοσίων συμβάσεων, προάγοντας τη διαφάνεια στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και διασφαλίζοντας το δημόσιο συμφέρον. Η εμπέδωση του νέου οργανωτικού και λειτουργικού υποδείγματος που φιλοδοξεί να εισφέρει ο Κώδικας, περνάει τώρα από τη θεωρία στην πράξη».

Οι 40 περιπτώσεις σε δημόσιες συμβάσεις, που υποκρύπτουν διαφθορά

Οι κυριότερες συστημικές παρατυπίες που, ανά στάδιο, παρατηρούνται σε διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και, πιθανόν, υποκρύπτουν διαφθορά, σταχυολογούνται ως εξής:

Προ- διαγωνιστικό στάδιο

1. Εσφαλμένος χαρακτηρισμός του είδους της σύμβασης (π.χ. προμήθεια ή υπηρεσία, αντί έργο).

2. Απουσία ανάλυσης και προγραμματισμού των αναγκών της αναθέτουσας αρχής (π.χ. κάλυψη των αναγκών αναθέτουσας αρχής με ίδια μέσα, αντί της προσφυγής σε δημόσια σύμβαση, ή μέσω κεντρικής διαδικασίας ανάθεσης, όπως συμφωνία – πλαίσιο που συνάπτει Εθνική Κεντρική Αρχή Αγορών).

3. Ελλιπής τεκμηρίωση της σκοπιμότητας και του προϋπολογισμού της σύμβασης.

4. Κατάρτιση του προγράμματος συμβάσεων της αναθέτουσας αρχής με αποκλειστικό γνώμονα τη διαθεσιμότητα των πιστώσεων του προϋπολογισμού.

5. Ελλιπής έρευνα αγοράς ή/και μη τήρηση κανόνων προκαταρκτικών διαβουλεύσεων.

6. Υπερτιμολόγηση σύμβασης.

7. Τεχνητή κατάτμηση σύμβασης με σκοπό την καταστρατήγηση των κανόνων περί δημοσιότητας, περί ελάχιστων προθεσμιών παραλαβής προσφορών, περί ελέγχου ονομαστικοποίησης μετοχών ανώνυμων εταιρειών, περί προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο κ.ά.

8. Παράλειψη αιτιολόγησης μη υποδιαίρεσης σύμβασης σε τμήματα.

9. Τήρηση ελάχιστων προθεσμιών που δεν επαρκούν για την υποβολή άρτιων προσφορών.

10. Λήξη προθεσμίας υποβολής προσφορών σε μη εργάσιμες ή εορτάσιμες ημέρες.

11. Επισπευσμένη διαδικασία με σύντμηση προθεσμίας παραλαβής προσφορών, χωρίς αιτιολόγηση.

12. Πλημμελής τήρηση διατυπώσεων δημοσιότητας σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο.

13. Ασάφειες ως προς την περιγραφή του φυσικού ή/και οικονομικού αντικειμένου της σύμβασης.

14. Ασαφείς, «φωτογραφικές» και περιοριστικές του ανταγωνισμού τεχνικές προδιαγραφές.

15. Δυσανάλογα και μη συναφή με το αντικείμενο της σύμβασης κριτήρια ποιοτικής επιλογής.

16. Ασαφείς και αμφίσημοι όροι στα έγγραφα της σύμβασης.

17. Παράνομη διενέργεια μη ανταγωνιστικών διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων (π.χ. απευθείας αναθέσεις, διαδικασίες με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση).

Διαγωνιστικό στάδιο

18. Παράλειψη παράτασης της προθεσμίας παραλαβής προσφορών, σε περίπτωση ουσιωδών αλλαγών στα έγγραφα της σύμβασης.

19. Παράλειψη τήρησης διατυπώσεων δημοσιότητας σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο, σε περίπτωση τροποποίησης όρων της διακήρυξης.

20.  Παροχή διευκρινίσεων επί όρων της διακήρυξης σε συγκεκριμένους οικονομικούς φορείς.

21. Απόρριψη προσφορών ως «μη κατάλληλων», αντί ως «απαράδεκτων» ή «μη κανονικών».

22. Πλημμελής αιτιολόγηση της επιλογής της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς.

23. Απουσία λεκτικής αιτιολόγησης της βαθμολόγησης των προσφορών, όταν χρησιμοποιείται ως κριτήριο ανάθεσης η βέλτιστη σχέση ποιότητας – τιμής.

24. Απόρριψη ή αποδοχή ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών, χωρίς αιτιολόγηση και καθ’ υπέρβαση των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας της αναθέτουσας αρχής, αντίστοιχα.

25. Απουσία αιτιολόγησης τυχόν απόκλισης του αποφαινόμενου οργάνου της αναθέτουσας αρχής από τη γνώμη της επιτροπής διενέργειας διαγωνισμού.

26. Συμπερίληψη στο συμφωνητικό όρων διαφορετικών από εκείνους που περιέχονταν στο τεύχος της διακήρυξης.

27. Καθυστερήσεις στην υπογραφή του συμφωνητικού.

28. Μη ενεργοποίηση κυρώσεων (π.χ. κατάπτωση εγγύησης συμμετοχής) σε βάρος του αναδόχου, σε περίπτωση μη υπογραφής του συμφωνητικού.

29. Συμπαιγνιακές πρακτικές (π.χ. χειραγώγηση προσφορών, κατανομή αγοράς, υποβολή προσφορών εκ περιτροπής/εναλλαγή προσφορών, καθορισμός τιμής και περιορισμός ποσότητας, υποβολή εικονικών προσφορών, καταστολή προσφορών).

Μετά- διαγωνιστικό στάδιο

30. Καθυστερήσεις στην εκτέλεση της σύμβασης.

31. Μη τήρηση τμηματικών/ενδιάμεσων προθεσμιών για τα επιμέρους στάδια παροχής των υπηρεσιών ή υποβολής των παραδοτέων.

32. Πλημμελής παρακολούθηση εκτέλεσης της σύμβασης.

33. Παραλαβή αγαθών και υπηρεσιών που παρουσιάζουν παρεκκλίσεις από τους όρους της σύμβασης.

34. Αμέλεια αναθέτουσας αρχής για την ενεργοποίηση κυρώσεων σε βάρος του αναδόχου (π.χ. κήρυξη εκπτώτου, κατάπτωση εγγύησης καλής εκτέλεσης, επιβολή ποινικών ρητρών ή προστίμων ή εκπτώσεων επί του συμβατικού ανταλλάγματος).

35. Παράνομες τροποποιήσεις της σύμβασης ως προς την αξία, τη διάρκεια ή τις ποσότητες, με αποτέλεσμα να ανατρέπεται η οικονομική ισορροπία της σύμβασης υπέρ του αναδόχου ή να εισάγονται όροι που θα προσέλκυαν και άλλους συμμετέχοντες στη διαδικασία ή που θα οδηγούσαν στην αποδοχή άλλης προσφοράς.

36.  Παράλειψη τήρησης διατυπώσεων δημοσιότητας σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο και κανόνων προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο, σε περίπτωση τροποποίησης της σύμβασης.

37. Αλλαγή εργολάβων χωρίς να διαθέτουν τα απαιτούμενα προσόντα.

38. Παράλειψη παραγγελίας αγαθών και υπηρεσιών που προβλέπονται στη σύμβαση.

39. Καθυστερήσεις πληρωμών και κατά προτεραιότητα έκδοση τιμολογίων για ορισμένους αναδόχους σε βάρος άλλων.

40. Διενέργεια παράνομων πληρωμών και αναδρομική νομιμοποίηση δαπανών δημοσίων συμβάσεων.

Σκοπός και πεδίο εφαρμογής του Κώδικα Ηθικής και Δεοντολογίας

Ο  Κώδικας όπως σημειώνεται «αποσκοπεί στην εμπέδωση κουλτούρας ηθικής και δεοντολογίας και στη διασφάλιση ενός πρότυπου εργασιακού περιβάλλοντος για τα στελέχη της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης, που ασκούν καθήκοντα συναφή με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Αποτελεί εργαλείο ήπιου δικαίου (soft law), η διττή φύση του οποίου έγκειται στην ισόρροπη συνάρθρωση κανόνων δικαίου και ηθικών επιταγών, προσδίδοντας, έτσι, στο περιεχόμενό του θεσμική και συμβολική αξία. Ως μη νομικά δεσμευτικό έγγραφο, το οποίο παράγεται, κυρίως, μέσα από διαδικασίες αυτορρύθμισης, ο Κώδικας προάγει την εκούσια συμμόρφωση και αυτοδέσμευση, αντί της εξωτερικής επιβολής, πειθαρχικής ή/και ποινικής φύσεως, κυρώσεων και, ταυτόχρονα, προσδιορίζει κοινώς αποδεκτά πρότυπα συμπεριφοράς, προδιαγράφοντας, έτσι, το επαγγελματικό προφίλ των στελεχών του τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Αποτελεί, δε, επικουρικό μέσο ρύθμισης και λειτουργεί συμπληρωματικά προς τους υποχρεωτικούς Νόμους (hard law) και άλλους παρόμοιους Κώδικες Δεοντολογίας και Οδηγούς Συμπεριφοράς (soft law)».

«Το πεδίο εφαρμογής του Κώδικα καταλαμβάνει τους δημοσίους υπαλλήλους, ανεξάρτητα από το υπηρεσιακό τους καθεστώς (με σχέση εργασίας δημοσίου δικαίου ή ιδιωτικού δικαίου, αορίστου ή ορισμένου χρόνου), τη θέση τους στη διοικητική ιεραρχία, καθώς και την ένταξή τους στο «Μητρώο Επαγγελματιών Δημοσίων Συμβάσεων» (Μ.Ε.Δη.Συ.) του άρθρου 344Β του ν. 4412/2016 (Α’ 147), που υπηρετούν σε οργανικές μονάδες είτε Εθνικών Κεντρικών Αρχών Αγορών (Ε.Κ.Α.Α.), είτε Κεντρικών Αρχών Αγορών (Κ.Α.Α.), είτε Αναθετουσών Αρχών και Αναθετόντων Φορέων, με αρμοδιότητα τον σχεδιασμό, τη διενέργεια και την εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων, σύμφωνα με τις οικείες οργανικές τους διατάξεις».

«Συγκεκριμένα, στο υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής του Κώδικα εμπίπτουν οι δημόσιοι υπάλληλοι που ασκούν καθήκοντα συναφή με τη σύνταξη εγγράφων σύμβασης, την έρευνα αγοράς, την κατάρτιση τεχνικών προδιαγραφών και που συμμετέχουν ως μέλη σε επιτροπές διενέργειας διαγωνισμών και παραλαβής συμβάσεων. Αντίθετα, στο υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής του Κώδικα δεν εμπίπτουν τα αποφαινόμενα όργανα των Αναθετουσών Αρχών και Αναθετόντων Φορέων».

Δείτε το «Νέο Κώδικα Ηθικής και Δεοντολογίας για Υπαλλήλους Μονάδων Προμηθειών και Μέλη Επιτροπών Δημοσίων Συμβάσεων»: ΕΔΩ