Εκτός σχεδίου δόμηση: Τι πραγματικά συμβαίνει και γιατί για ιδιοκτήτες, μηχανικούς και ΥΔΟΜ

Της Σταυρούλας Αγρίου* Πολιτικός Μηχανικός Msc

stagriou@gmail.com

Τρία και πλέον έτη μετά την έκδοση της υπ’ αριθ. 176/2023 απόφασης της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία αναδείχθηκε ως κρίσιμο ζήτημα για την οικοδομησιμότητα των εκτός σχεδίου γηπέδων η ύπαρξη προσώπου σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο, η κατάσταση που έχει διαμορφωθεί στην πράξη, δεν μπορεί πλέον να αντιμετωπίζεται ως ένα πρόσκαιρο ή επιμέρους διοικητικό ζήτημα.

Εκτός σχεδίου δόμηση: Η απουσία ενιαίου διοικητικού πλαισίου παγιώνει καθεστώς πολεοδομικής ανασφάλειας και άνισης μεταχείρισης

Παρά τις επανειλημμένες δημόσιες παρεμβάσεις από το 2023, τις  κυβερνητικές εξαγγελίες για νομοθετική ή κανονιστική επίλυση του ζητήματος, η εκκρεμότητα έχει πλέον μεταφερθεί από το επίπεδο της γενικής πολεοδομικής νομοθεσίας στην καθημερινή λειτουργία των ΥΔΟΜ.

Το  ΥΠΕΝ  δεν προχωρά σε ρύθμιση για το μεταβατικό στάδιο μέχρι την θεσμοθέτηση των ΤΠΣ (για την οποία απαιτείται ακόμα μεγάλο χρονικό διάστημα) και την έκδοση του απαιτούμενου Προεδρικού Διατάγματος, που θα καθορίζει ποιες κοινόχρηστοι οδοί προσδίδουν οικοδομησιμότητα, αλλά ούτε αποστέλλει εγκύκλιο στις ΥΔΟΜ με  κατευθύνσεις για ενιαία εφαρμογή.

Συνέπεια αυτού είναι ότι έχει πλέον δημιουργηθεί ένα καθεστώς διαφορετικών διοικητικών πρακτικών από ΥΔΟΜ σε ΥΔΟΜ, με άμεσες συνέπειες για μηχανικούς, ιδιοκτήτες, επενδυτές αλλά και για τους ίδιους τους υπαλλήλους των πολεοδομικών υπηρεσιών, οι οποίοι καλούνται να λαμβάνουν αποφάσεις μέσα σε ένα περιβάλλον έντονης νομικής αβεβαιότητας., αλλά και για την διαμόρφωση του φυσικού και δομημένου  περιβάλλοντος στον βαθμό που  δημιουργούνται τετελεσμένα με μη αναστρέψιμες επιπτώσεις.

Η απόφαση 176/2023 της Ολομέλειας του ΣτΕ κατέστησε ιδιαίτερα κρίσιμο, για την οικοδομησιμότητα εκτός σχεδίου γηπέδων, το ζήτημα της ύπαρξης προσώπου σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο. Η μεταγενέστερη νομολογία του ΣτΕ έχει επιτείνει την ανάγκη ύπαρξης σαφούς και νόμιμου πολεοδομικού και οδικού πλαισίου.

Η απόφαση ΣτΕ  350/2024 επανέλαβε ότι η ύπαρξη προσώπου σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο χώρο αποτελεί προϋπόθεση οικοδομησιμότητας και ότι το ζήτημα αυτό αφορά και ακίνητα τα οποία βρίσκονται εντός ζώνης οικισμού, όταν η συγκεκριμένη ζώνη αποτελεί έκταση εκτός σχεδίου.

Ιδιαίτερη σημασία έχει και η απόφαση ΣτΕ 932/2025, η οποία, σύμφωνα με το περιεχόμενό της, θέτει αυστηρούς περιορισμούς σε πρακτικές χαρακτηρισμού ή αναγνώρισης οδών σε επίπεδο ΟΤΑ, καθότι το οδικό δίκτυο ενός οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης, δεν αποτελεί τοπική του υπόθεση, εφόσον συνάπτεται τόσο με το υπόλοιπο δίκτυο της χώρας όσο και με την προστασία των γεωσυστημάτων του φυσικού χώρου, τα οποία αποτελούν στοιχείο της εθνικής φυσικής κληρονομιάς. Επισημαίνεται δε εκ νέου η ανάγκη συνολικής και όχι αποσπασματικής αντιμετώπισης του ζητήματος των οδών, λόγω των σημαντικών συνεπειών που έχει ο χαρακτηρισμός μιας οδού για τα παρόδια ακίνητα, καθώς και για την πολεοδομική και χωροταξική οργάνωση της περιοχής.

Η εκκρεμότητα του απαιτούμενου κανονιστικού πλαισίου

Στο πλαίσιο του προγράμματος που έχει ενταχθεί στο Ταμείο Ανάκαμψης πραγματοποιείται από το ΤΕΕ καταγραφή του υφιστάμενου οδικού δικτύου.

Σκοπός των σχετικών μελετών είναι η καταγραφή και κατηγοριοποίηση των οδών, με βάση τον χαρακτήρα τους, τα γεωμετρικά χαρακτηριστικά τους και τον ρόλο που επιτελούν στο συνολικό οδικό δίκτυο, ώστε να αποτελέσουν τη βάση για την περαιτέρω ιεράρχηση και τον καθορισμό του κοινόχρηστου οδικού δικτύου σύμφωνα με τις ειδικότερες προϋποθέσεις και τα κριτήρια που θα προβλέπονται από το απαιτούμενο κανονιστικό πλαίσιο.

Ωστόσο, η καταγραφή αυτή δεν συνιστά από μόνη της πράξη χαρακτηρισμού και δεν προσδίδει εκτελεστότητα στις καταγεγραμμένες οδούς.

Παρά την παρέλευση σημαντικού χρονικού διαστήματος από την απόφαση 176/2023, και την μετέπειτα νομολογία που προκύπτει από τις αποφάσεις του ΣΤΕ,  δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί το αναγκαίο θεσμικό πλαίσιο που θα καθορίζει με σαφήνεια ποιες κοινόχρηστες οδοί προσδίδουν οικοδομησιμότητα στα εκτός σχεδίου γήπεδα και υπό ποιες προϋποθέσεις.

Το αποτέλεσμα είναι ότι οι ΥΔΟΜ καλούνται να λειτουργήσουν σε ένα περιβάλλον όπου:

♦ η νομολογία έχει μεταβάλει ουσιωδώς τα δεδομένα,

♦ οι απαιτούμενες κανονιστικές πράξεις δεν έχουν ολοκληρωθεί,

♦ οι μελέτες καταγραφής του οδικού δικτύου δεν αποτελούν καθεαυτές πράξεις χαρακτηρισμού,

♦ και η διοικητική πρακτική δεν εμφανίζεται ενιαία σε ολόκληρη τη χώρα.

Τα ζητήματα αυτά αποκτούν ιδιαίτερη σημασία μετά τη νεότερη νομολογία και απαιτούν σαφείς, ενιαίες και δεσμευτικές οδηγίες από το ΥΠΕΝ προς τις ΥΔΟΜ.

Με την άρνηση του αρμόδιου ΥΠΕΝ να αντιμετωπίσει το θέμα, μετακυλίεται  στην πράξη το βάρος της ερμηνείας στις επιμέρους ΥΔΟΜ, δημιουργώντας εύλογα ερωτήματα ως προς την ασφάλεια δικαίου τόσο των διοικούμενων όσο και των ίδιων των διοικητικών υπαλλήλων

Διαφορετικές διοικητικές πρακτικές – διαφορετική μεταχείριση

Η κατάσταση που έχει διαμορφωθεί σε διάφορες περιοχές της χώρας καταδεικνύει ότι δεν εφαρμόζεται ενιαίος διοικητικός κανόνας.

Έχουν καταγραφεί περιπτώσεις όπου:

♦ ΥΔΟΜ έχουν αναστείλει την έκδοση οικοδομικών αδειών,

♦ άλλες συνεχίζουν την εξέταση και έκδοση αδειών υπό διαφορετικές προϋποθέσεις,

♦ παρεμβαίνουν δημοτικά συμβούλια,

♦ υποβάλλονται προσφυγές ενώπιον ΣΥΠΟΘΑ,

♦ αλλάζει η διοικητική πρακτική μετά από αλλαγές προϊσταμένων ΥΔΟΜ,

♦ ασκούνται εξώδικες ή άλλες πιέσεις προς τους υπαλλήλους

Χαρακτηριστικά παραδείγματα έχουν αναφερθεί μεταξύ άλλων στον Άγιο Νικόλαο, στα Χανιά, στην Κεφαλονιά, στη Σητεία και στην Καλαμάτα.

Στον Άγιο Νικόλαο, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, το Δημοτικό Συμβούλιο αποφάσισε ομόφωνα στις 30 Ιουλίου 2026 να ζητήσει τη συνέχιση της έκδοσης οικοδομικών αδειών σε εκτός σχεδίου περιοχές.

Στη Σητεία, στις 23.6.2026, το ΣΥΠΟΘΑ έκανε δεκτές προσφυγές και κρίθηκε ότι συγκεκριμένες άδειες εκτός σχεδίου που είχαν εκδοθεί δεν έπρεπε να έχουν ανακληθεί, γεγονός που αναδεικνύει περαιτέρω την ανάγκη ενιαίας διοικητικής αντιμετώπισης.

Στην Κεφαλονιά, σύμφωνα με δημοσιεύματα, μηχανικοί έχουν προαναγγείλει προσφυγές ενώπιον των αρμόδιων διοικητικών και ελεγκτικών αρχών και επιφύλαξη για την άσκηση ένδικων βοηθημάτων.

Στην Καλαμάτα, η ΥΔΟΜ  με σειρά εγγράφων της προς το ΥΠΕΝ έχει αναδείξει συγκεκριμένα ζητήματα σχετικά με την εφαρμογή του καθεστώτος των στάσιμων οικισμών και της ζώνης των 800 μέτρων ως προς την οικοδομησιμότητα των γηπέδων.

Τα παραπάνω δεν συνιστούν απλώς διαφορετικές ερμηνευτικές προσεγγίσεις. Δημιουργούν ένα πραγματικό πρόβλημα ασφάλειας δικαίου και προβλεψιμότητας της διοικητικής δράσης.

Το ζήτημα δεν αφορά μόνο τους ιδιοκτήτες. αφορά άμεσα: τους μηχανικούς που υποβάλλουν τις σχετικές μελέτες, τους υπαλλήλους των ΥΔΟΜ που ελέγχουν και εκδίδουν τις διοικητικές πράξεις, τους ιδιοκτήτες και επενδυτές, αλλά και το ίδιο το Δημόσιο, το οποίο ενδέχεται να βρεθεί αντιμέτωπο με αξιώσεις αποζημίωσης.

Υπάλληλοι ΥΔΟΜ που θέτουν συγκεκριμένα ερωτήματα σχετικά με την εφαρμογή της νομοθεσίας και της νομολογίας βρίσκονται αντιμέτωποι με εξώδικες ενέργειες ή απειλές προσφυγής εναντίον τους. Χωρίς απαντήσεις στα παραπάνω, η ευθύνη μεταφέρεται στην πράξη από τον κανονιστικό νομοθέτη στον μεμονωμένο υπάλληλο ή μηχανικό.

Το ΣΤΕ στις αποφάσεις του παγίως επαναλαμβάνει ότι οι  πολεοδομικές αρχές, οφείλουν να ακολουθούν τη νομολογία των αρμοδίων δικαστηρίων κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και ειδικώς κατά την έκδοση των οικοδομικών αδειών.

Όσο παραμένει ασαφές το νομικό καθεστώς των οδών που χρησιμοποιούνται για τη θεμελίωση οικοδομησιμότητας, αυξάνεται και ο κίνδυνος έκδοσης οικοδομικών αδειών οι οποίες ενδέχεται μεταγενέστερα να ανακληθούν ή να ακυρωθούν. Η διοίκηση δεν μπορεί να αντιμετωπίζει ένα τόσο κρίσιμο ζήτημα με πρακτικές που οδηγούν εκ των υστέρων σε ανάκληση ή ακύρωση πράξεων, όταν η ανάγκη ενιαίας κανονιστικής ρύθμισης είναι ήδη γνωστή.

Το ΤΕΕ, ως θεσμικός εκπρόσωπος του τεχνικού κόσμου της χώρας, καλείται να τοποθετηθεί με σαφήνεια και να ενημερώσει τα μέλη του και την Πολιτεία για τις ενέργειες στις οποίες προτίθεται να προβεί.

Το Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας οφείλει να έχει ενεργό θεσμικό ρόλο στην αντιμετώπιση της κατάστασης, ιδίως για την προστασία της επαγγελματικής και επιστημονικής ευθύνης των μηχανικών και για την εξασφάλιση ενιαίων κανόνων εφαρμογής της πολεοδομικής νομοθεσίας. Δεν είναι δυνατόν η έκδοση μιας οικοδομικής άδειας να εξαρτάται, στην πράξη, από το ποια ΥΔΟΜ είναι αρμόδια για το ακίνητο, ποια διοικητική πρακτική έχει υιοθετηθεί στην περιοχή, εάν έχει προηγηθεί παρέμβαση δημοτικού συμβουλίου ή ΣΥΠΟΘΑ ή εάν έχει αλλάξει η διοικητική ηγεσία μιας υπηρεσίας.

Με βάση όλα τα παραπάνω, το  Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας  οφείλει να ενημερώσει  συγκεκριμένα:

♦ Ποιο είναι το χρονοδιάγραμμα για την ολοκλήρωση και θεσμική έγκριση των μελετών καταγραφής του οδικού δικτύου

♦ Πότε προβλέπεται να εκδοθεί το απαιτούμενο Προεδρικό Διάταγμα που θα καθορίζει τις κοινόχρηστες οδούς οι οποίες προσδίδουν οικοδομησιμότητα στα εκτός σχεδίου γήπεδα και τα κριτήρια που θα εφαρμόζονται;

♦ Εάν προτίθεται να προβεί σε νομοθετική ρύθμιση για το μεταβατικό στάδιο μέχρι την ολοκλήρωση των απαιτούμενων ενεργειών, με δεδομένο ότι έχουν παρέλθει ήδη 3,5 χρόνια και για την ολοκλήρωση των εκ του νόμου προβλεπόμενων ενεργειών απαιτείται ακόμα μεγάλο χρονικό διάστημα

♦ Ποια μέτρα προτίθεται να λάβει ώστε να υπάρξει ενιαία διοικητική πρακτική σε όλες τις ΥΔΟΜ της χώρας, ώστε όμοιες περιπτώσεις να αντιμετωπίζονται με τους ίδιους κανόνες;

♦ Πώς προτίθεται να συμβάλει στην αποφυγή έκδοσης οικοδομικών αδειών οι οποίες, λόγω της υφιστάμενης ασάφειας, είναι δυνατόν να βρεθούν εκ των υστέρων αντιμέτωπες με διαδικασίες ανάκλησης ή ακύρωσης;

Η σημερινή κατάσταση δεν μπορεί να συνεχιστεί επ’ αόριστο. Η οικοδομησιμότητα ενός ακινήτου δεν μπορεί να εξαρτάται από διαφορετικές διοικητικές πρακτικές, από την εκάστοτε ερμηνεία μιας ΥΔΟΜ ή από την προσφυγή των ενδιαφερομένων σε εξώδικες και δικαστικές διαδικασίες. Η πολεοδομική νομοθεσία οφείλει να παρέχει ασφάλεια δικαίου, προβλεψιμότητα και ενιαία εφαρμογή.

Απαιτείται άμεση θεσμική παρέμβαση, σαφές μεταβατικό πλαίσιο και συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα για την ολοκλήρωση του απαιτούμενου κανονιστικού πλαισίου.

*Σταυρούλα Αγρίου, Πολιτικός Μηχανικός ΕΜΠ Μsc Πολεοδομίας Χωροταξίας  ΕΜΠ

Μέλος της  Διοικούσας Επιτροπής του  ΤΕΕ