ΣτΕ: οι εισηγήσεις στην Ολομέλεια δικαστών, που αποφασίζει για τα μπόνους ΝΟΚ

Του Αργύρη Δεμερτζή/

Το ecopress φέρνει στο φως τι λένε οι δύο βασικές εισηγήσεις στη «μεγάλη δίκη» του ΝΟΚ της Παρασκευής 11 Οκτωβρίου 2024, προς τους δικαστές της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που θα αποφασίσουν για την συνταγματικότητα η όχι των κινήτρων στη δόμηση και τα ύψη των κτιρίων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ), σε μία κατά μέτωπο αναμέτρηση της κεντρικής διοίκησης και της αυτοδιοίκησης, για τους κανόνες δόμησης των κτιρίων στα αστικά κέντρα και τις πόλεις, σε ολόκληρη τη χώρα.

Οι δύο εισηγήσεις αφήνουν όλα τα ενδεχόμενα ανοιχτά για την τελική έκβαση της δίκης του ΝΟΚ στην Ολομέλεια του ΣτΕ. Παρουσιάζουν μεταξύ τους αντιπαρατιθέμενες προσεγγίσεις, οι οποίες σε γενικές γραμμές κινούνται, υπό όρους και προϋποθέσεις, τόσο προς την κατεύθυνση της διάσωσης του βασικού κορμού ή μέρους των κινήτρων του ΝΟΚ στη δόμηση και τα ύψη των κτιρίων, όσο και προς την κατεύθυνση συλλήβδην ακύρωσης τους.

Καθοριστικής σημασίας η ειδική μελέτη του ΥΠΕΝ για την τελική απόφαση του ΣτΕ

Με βάση αναφοράς την τεκμηρίωση των εισηγητών, η οποία αποτελεί συνέχεια των παραπεμπτικών αποφάσεων του Ε΄ Τμήματος του ΣτΕ, το σώμα των  δικαστών της Ολομέλειας του ανωτάτου δικαστηρίου, το οποίο αποτελείται από δικαστές όλων των Τμημάτων του ΣτΕ, αφού λάβει υπόψη του όλα τα στοιχεία, που καταθέτουν όλες οι πλευρές των  παραγόντων της δίκης αλλά και τα ευρύτερα δεδομένα της υπόθεσης, με βάση τις συνταγματικές επιταγές και τη νομολογία του ΣτΕ, θα καταλήξει σε τεκμηριωμένη τελική απόφαση, με ψηφοφορία.

Από τις εισηγήσεις προς το σώμα των δικαστών της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που θα αποφασίσει για την τύχη των μπόνους του ΝΟΚ στις κατασκευές των κτιρίων, προκύπτει ότι καθοριστικής σημασίας αναδεικνύεται η ειδική μελέτη εφαρμογής των κινήτρων του ΝΟΚ, που εκπονεί το Υπουργείο Περιβάλλοντος.

Η ειδική μελέτη του ΥΠΕΝ έτοιμη σε μεταγενέστερο χρόνο της δίκης στο ΣτΕ

 Η ειδική μελέτη από το ΥΠΕΝ αναμένεται να ολοκληρωθεί σε μεταγενέστερο χρόνο από τη διεξαγωγή της «μεγάλης δίκης» στο ΣτΕ. Σχετικά όπως λένε νομικοί παράγοντες κοντά στην υπόθεση, είναι ενδεχόμενο το δικαστήριο να ορίσει προθεσμία για την κατάθεση της ειδικής μελέτης του ΥΠΕΝ, προκειμένου να ληφθεί υπόψη στην τελική απόφαση, η οποία αναμένεται περί το τέλος του έτους ή στις αρχές του 2025.

Στη μεγάλη δίκη του ΝΟΚ ενοποιούνται και εκδικάζονται τέσσερις υποθέσεις οικοδομικών αδειών, οι οποίες αφορούν σε προσφυγές του Δήμου Αλίμου και κατοίκων της περιοχής, οι οποίες  εκδικάστηκαν πέρυσι στο Ε΄ Τμήμα του ΣτΕ και παραπέμπονται για τελική κρίση στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, με αιτιάσεις αντισυνταγματικότητας βασικών διατάξεων του νόμου 4067/2012 (Α 79) «Νέος Οικοδομικός Κανονισμός» (ΝΟΚ).

Τι λένε συνοπτικά οι δύο βασικές εισηγήσεις προς τους δικαστές της Ολομέλειας του ΣτΕ 

Εισηγήτριες προς τους δικαστές της Ολομέλειας του ΣτΕ  στη «μεγάλη δίκη» του ΝΟΚ είναι η κυρία Χριστιάνα Μπολόφη για υπόθεση οικοδομικής άδειας στο Δήμο Αλίμου, η οποία εκδικάστηκε στο Ε. Τμήμα του ΣτΕ με διευρυμένη επταμελή σύνθεση και η κυρία Μαρία Σωτηροπούλου για υπόθεση οικοδομικής άδειας επίσης στο Δήμο Αλίμου, η οποία εκδικάστηκε στο Ε. Τμήμα του ΣτΕ με πενταμελή σύνθεση. Οι δύο εισηγήτριες καλύπτουν το σύνολο των τεσσάρων υποθέσεων οικοδομικών αδειών που παραπέμπονται για τελική απόφαση στην Ολομέλεια ΣτΕ.

Συνοπτικά και με ευρεία απόδοση των όσων αναφέρονται και τεκμηριώνονται στις επίσημες εισηγήσεις, προς την Ολομέλεια του ΣτΕ, προκύπτει ότι:

→Η εισήγηση της κας Μπόλφη, ως προς τα ύψη των κτιρίων του ΝΟΚ θέτει ως προϋπόθεση για τη λήψη απόφασης την ολοκλήρωση της ειδικής μελέτης του ΥΠΕΝ, κρίνει ευθέως ως συνταγματικά τα κίνητρα  ΝΟΚ για έρκερ, πατάρια κλιμακοστάσια κλπ και απορρίπτοντας τις σχετικές αιτιάσεις των προσφυγών κρίνει ότι τα κίνητρα του ΝΟΚ  δεν αντίκεινται στο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

→Η εισήγηση της κας Σωτηροπούλου διαπιστώνει ότι «τα επίμαχα πολεοδομικά «κίνητρα» δεν είναι πρόσφορα για την επίτευξη των σκοπών που φέρεται να επιδιώκουν, παρά αποβλέπουν κυρίως στην ενίσχυση της οικοδομικής δραστηριότητας μέσω της αποδοτικότερης εκμετάλλευσης των οικοπέδων». Και παράλληλα προβλέπει ως βάση αναφοράς να λαμβάνονται υπόψη τα ύψη κτιρίων του ΓΟΚ 1985 και όχι του ΝΟΚ.

Οι παράγοντες της δίκης στο ΣτΕ

Σημειώνεται ότι διάδικοι στη μεγάλη δίκη του ΝΟΚ στο ΣτΕ  είναι ο Δήμος Αλίμου και οι κατασκευαστές των τεσσάρων κτιρίων, που ανεγέρθηκαν με οικοδομικές άδειες του ΝΟΚ στον Άλιμο. Παρεμβαίνει το υπουργείο Περιβάλλοντος εκπροσωπούμενο από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, υπερασπιζόμενο  τη συνταγματικότητα και το πολεοδομικό κεκτημένο εφαρμογής του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ 4067/2012) και τα κίνητρα στη δόμηση και στα ύψη των κτιρίων. Πρόσθετες προσφυγές κατέθεσαν υπέρ της  συνταγματικότητας των διατάξεων του ΝΟΚ το ΤΕΕ και ομάδα μεγάλων κατασκευαστικών εταιριών. Και από την πλευρά των Δήμων, η ΚΕΔΕ κατά της συνταγματικότητας των κινήτρων του ΝΟΚ, ζητώντας την ακύρωση τους.

Οι επίδικες διατάξεις του ΝΟΚ, που κρίνονται στο ΣτΕ

Όπως σημειώνει στην εισήγηση της η κα Σωτηροπούλου παρουσιάζοντας τις επίδικες διατάξεις του ΝΟΚ «συρρέουν, πολλές (και επικαλυπτόμενες εν μέρει) περιπτώσεις προσαύξησης δόμησης (σε ποσοστά 5, 10, 15, 20, 25% και επιπλέον 5%) και ύψους και, συγκεκριμένα:

– ως αντιστάθμισμα της μείωσης της κάλυψης, της “απόσυρσης” παλαιού κτίσματος ή/και της απόδοσης σε κοινή χρήση επιφάνειας ίσης με την αύξηση της επιφάνειας δόμησης δια του συντελεστή δόμησης, παρέχεται, σε δήμους της Περιφέρειας Αττικής και Θεσσαλονίκης, που έχουν πληθυσμό μεγαλύτερο των 20.000 κατοίκων, στους Δήμους Πάτρας, Λάρισας, Ηρακλείου, Χανίων, Βόλου, Ιωαννίνων και στους λοιπούς οικισμούς της χώρας με πληθυσμό μεγαλύτερο των 50.000 κατοίκων, προσαύξηση της δόμησης, σε διάφορα ποσοστά (έως 25%), κατόπιν σύμφωνης γνώμης του Συμβουλίου Αρχιτεκτονικής (άρ. 10 του ΝΟΚ),

– ως κίνητρο, σε όλη τη χώρα, παρέχεται αύξηση του ύψους της οικοδομής:

α/ κατά 1 ή 2 μ., με την προϋπόθεση δημιουργίας φυτεμένου δώματος, ή και σε άλλες περιπτώσεις (χρήση ισογείου ή pilotis της οικοδομής για στάθμευση οχημάτων, κατά 50% ή αποκλειστικά, αντιστοίχως μείωση του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης του οικοπέδου κατά 5%, επιπλέον του ποσοστού μείωσης της κάλυψης που πριμοδοτείται με την αύξηση της δόμησης δυνάμει του άρ, 10), κατόπιν γνώμης του Συμβουλίου Αρχιτεκτονικής,, και

β/ επιπλέον κατά 3,40 μ., με την προσθήκη ορόφου για την κατασκευή – πάνω από το μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος της κάθε περιοχής και μέσα στο ιδεατό στερεό – χώρου κύριας χρήσης εμβαδού έως 35 τ.μ. και ύψους έως 3,40 μ., με την προϋπόθεση δημιουργίας φυτεμένου δώματος (άρ. 15 παρ. 8 και 19), ο χώρος δε αυτός μάλιστα δεν προσμετρείται στον σ.δ. (άρ. 11 παρ. 6 περίπτ. ιστ), και

– ως κίνητρο για την κατασκευή κτηρίων της ανώτερης κατηγορίας του Κανονισμού Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων, ομοίως σε όλη τη χώρα, παρέχεται αύξηση της δόμησης από 5 έως 10% (άρ. 25)».

Για κρίση από το ΣτΕ, ως προς τα ύψη των κτιρίων του ΝΟΚ απαιτείται η εξιδιασμένη επιστημονική μελέτη

Αναφερόμενη στις διατάξεις για τα κίνητρα του ΝΟΚ στα ύψη των κτιρίων, η εισήγηση της κυρίας Χριστιάνα Μπολόφη τονίζει τη σημασία της ειδικής μελέτης του ΥΠΕΝ για την τελική απόφαση του δικαστηρίου. Σχετικά αναφέρεται ότι:

-«Δοθέντος δε ότι οι επίμαχες ρυθμίσεις, αυτοτελώς ορώμενες, δεν μπορεί να θεωρηθεί, άνευ άλλου, ότι επιφέρουν επιδείνωση του οικιστικού περιβάλλοντος (βλ. ΟλΣτΕ 4946-4948/1995), η κατά τα ανωτέρω εξιδιασμένη επιστημονική μελέτη απαιτείται, προκειμένου να καταστεί εφικτός ο έλεγχος εκ μέρους του ακυρωτικού δικαστή του συνταγματικώς επιτρεπτού των επίμαχων παρεκκλίσεων του Ν.Ο.Κ. από τις ειδικές πολεοδομικές διατάξεις και συγκεκριμένα εν σχέσει προς τις επιταγές του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος για ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό κατόπιν ειδικής επιστημονικής μελέτης αλλά και προς τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας, ενόψει των σκοπών των ρυθμίσεων αυτών, ήτοι της ενεργειακής αναβάθμισης των κτηρίων και της αύξησης των κοινόχρηστων χώρων και των χώρων πρασίνου». Σχετικά επισημαίνεται ακόμη στην ίδια εισήγηση ότι:

-«Οι επίμαχες διατάξεις του ΝΟΚ, με τις οποίες, δυνάμει των προβλεπομένων σε αυτές προσαυξήσεων των όρων δόμησης (σ.δ., ύψος), παρέχεται συλλήβδην η δυνατότητα ανεγέρσεως κτηρίων κατά παρέκκλιση από τους ισχύοντες σύμφωνα με τις ειδικές πολεοδομικές διατάξεις όρους, εφαρμόσθηκαν για την έκδοση της προσβαλλόμενης οικοδομικής αδείας χωρίς να υφίσταται η κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος ειδική επιστημονική μελέτη, η οποία να τεκμηριώνει αν, ενόψει αμιγώς πολεοδομικών κριτηρίων, αναγομένων στον βαθμό της οικιστικής ανάπτυξης του οικισμού, όπου ευρίσκεται το ένδικο ακίνητο, τα περιθώρια της επιβάρυνσής του, τη θέση, τις ιδιαιτερότητες, τα χαρακτηριστικά του, και την εν γένει φυσιογνωμία του, το «προσδοκώμενο» περιβαλλοντικό όφελος, παρά την αύξηση της δόμησης και του ύψους που επέρχεται με τα κίνητρα, παραμένει σημαντικό για τον οικισμό ή, ενδεχομένως, μειώνεται, εξανεμίζεται, ή, ακόμη, καθίσταται επιζήμιο για τον τόπο (εν προκειμένω του Δήμου Αλίμου), στον οποίον εφαρμόσθηκαν».

Δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα, οι διατάξεις ΝΟΚ για πατάρια, έρκερ, κλιμακοστάσια

Σχετικά με τις διατάξεις για τα κίνητρα του ΝΟΚ  στη δόμηση των κτιρίων, στην εισήγηση της κυρίας Χριστιάνα Μπολόφη σημειώνεται ότι:

« .. Κατά την παραπεμπτική απόφαση δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα οι ανωτέρω διατάξεις περί μη προσμέτρησης στον συντελεστή δόμησης των εσωτερικών εξωστών (πατάρια), των κλειστών εξωστών (έρκερ) και των κλιμακοστασίων, διότι δεν συνεπάγονται επιβάρυνση του οικιστικού περιβάλλοντος και επιδείνωση των όρων διαβίωσης».

Οι διατάξεις του ΝΟΚ δεν συνιστούν «σχέδιο ή πρόγραμμα»

Στην ίδια εισήγηση της κας Μπολόφη αναφορικά με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο και τα κίνητρα του ΝΟΚ σημειώνεται ότ:

-«Προβάλλεται ότι οι ως άνω διατάξεις των άρθρων 10 παρ. 1 περ. β’, 11 παρ. 6 περ. δ’, ε’, ιδ’ και ιστ’, 15 παρ. 8 περ. γ’, 19 παρ. 2 περ. α’ και 25 παρ. 1 του ΝΟΚ είναι αντίθετες προς την Οδηγία 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 2001 σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (ΕΕ L 197), καθόσον επέχουν θέση “σχεδίου” όρων δόμησης, κατά την έννοια της εν λόγω Οδηγίας, και επάγονται δυσμενείς περιβαλλοντικές επιπτώσεις, ως εκ τούτου δε, της θεσπίσεώς τους έπρεπε να προηγηθεί στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, κατά τα προβλεπόμενα στην Οδηγία αυτή. Κατά την παραπεμπτική απόφαση δεν τίθεται ζήτημα αντίθεσης των επίμαχων διατάξεων του ΝΟΚ προς την Οδηγία 2001/42/ΕΚ, διότι δεν συνιστούν «σχέδιο ή πρόγραμμα», κατά την έννοιά της, και συνεπώς δεν εμπίπτουν οπωσδήποτε στο πεδίο εφαρμογής της».

Ζήτημα εάν ισχύουν τα ύψη των κτιρίων του ΓΟΚ 1985 ή του ΝΟΚ 

Στην εισήγηση της κυρίας Μαρίας Σωτηροπούλου υπογραμμίζεται ότι: «ανακύπτει ζήτημα αν ως αφετηρία υπολογισμού των υψών θα πρέπει να ληφθούν τα 14 μέτρα (βάσει σδ 0,8) του ΝΟΚ, που είναι ευνοϊκότερα των 17 μ του ειδικού π.δ. της περιοχής, αλλά δυσμενέστερα των 13 μ., που ίσχυαν βάσει του προηγούμενου ΓΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με το ν. 2831/2000» αναφορικά με την εκικαζόμενη υπόθεση για οικοδομική άδεια στο Δήμο Αλίμου». Και σημειώνεται ότι:

-«Η παραπεμπτική απόφαση τάχθηκε υπέρ της αντισυνταγματικότητας των ρυθμίσεων αυτών, με τη βασική σκέψη ότι το άρ. 24 Σ δεν επιτρέπει την δια γενικής διατάξεως και χωρίς σχετική επιστημονική μελέτη κατάργηση, συλλήβδην, των ειδικών όρων δομήσεως που έχουν θεσπισθεί για κάθε περιοχή, βάσει δηλαδή της νομολογίας που είχε παγιωθεί κατά την ερμηνεία αντίστοιχων διατάξεων του ΓΟΚ/85».

Γιατί «τα επίμαχα πολεοδομικά «κίνητρα» δεν είναι πρόσφορα για την επίτευξη των σκοπών που φέρεται να επιδιώκουν»

-«Περαιτέρω, λέει στην ίδια εισήγηση της κας Σωτηροπούλου, όμως, το Τμήμα προχώρησε, κατά πλειοψηφία, σε σκέψεις σχετικώς με τη συνταγματικότητα των κινήτρων, κρίνοντας ότι:

–  Θεμιτώς επιδιώκονται από τον νομοθέτη σκοποί όπως η μείωση της κάλυψης, η ενεργειακή αναβάθμιση των ανεγειρόμενων οικοδομών ή η δημιουργία φυτεμένων επιφανειών στις στέγες και τους εξώστες των κτιρίων,

– δεν είναι συνταγματικώς επιτρεπτή η αναζήτηση «αντισταθμισμάτων» έναντι της επιδείνωσης των κατ’ ιδίαν όρων και περιορισμών δομήσεως, η οποία κρίνεται για κάθε όρο αυτοτελώς,

– ναι μεν επιδιώκεται, κατά τις εισηγητικές εκθέσεις, η «αύξηση» των κοινόχρηστων χώρων και του πρασίνου, πλην η αύξηση αυτή είναι μικρή και αντίκειται στις αρχές του ορθολογικού σχεδιασμού. Και τούτο διότι δημιουργούνται κατακερματισμένοι κοινόχρηστοι χώροι, ασήμαντης έκτασης, σε τυχαίες θέσεις του οικισμού, οι οποίοι δεν είναι προϊόν σχεδιασμού βάσει πολεοδομικών κριτηρίων με σκοπό την εξυπηρέτηση των πραγματικών αναγκών του οικισμού, αλλά προϊόν της πρωτοβουλίας του ιδιοκτήτη / κατασκευαστή, ο οποίος ενεργεί με βάση ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια και αποβλέπει στην επωφελέστερη για τον ίδιον εκμετάλλευση του οικοπέδου,

– το «κίνητρο» της αύξησης του σ.δ. έναντι μείωσης της κάλυψης στερείται εν πολλοίς αντικειμένου σε περιπτώσεις περιοχών, όπως είναι αυτές του αιτούντος Δήμου, όπου ισχύουν ευνοϊκοί για το περιβάλλον όροι δόμησης (κάλυψη 40%, προκήπιο, αποστάσεις από τα όρια κ.λπ., δηλ. όροι προσιδιάζοντες στο πρώην πανταχόθεν ελεύθερο σύστημα δόμησης),

– η όποια ωφέλεια από τη μείωση της κάλυψης και την «αύξηση» του ακάλυπτου χώρου αναιρείται από τον ίδιο το νόμο, ο οποίος επιτρέπει την επέκταση των υπογείων πέραν του περιγράμματος της οικοδομής και μέχρι τα όρια του οικοπέδου, με αποτέλεσμα να επέρχεται σφράγιση του εδάφους και να είναι αδύνατη η φύτευση δένδρων,

– η αύξηση του ύψους των οικοδομών προκαλεί καθ’ εαυτήν δυσμενείς συνέπειες στους περιοίκους και το οικιστικό περιβάλλον λόγω της μείωσης του φωτισμού, του ηλιασμού και του αερισμού, της στέρησης της θέας, αλλά και του αντιαισθητικού συμφυρμού χαμηλών και υψηλών κτιρίων, ιδίως σε περιοχές όπου υφίσταται χαμηλή δόμηση,

–  η δημιουργία φυτεμένων επιφανειών στο δώμα και τους εξώστες των κτιρίων και η ενεργειακή αναβάθμιση των οικοδομών είναι μεν κατ’ αρχήν θετικά μέτρα που επιδιώκουν σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, όμως δεν επιτρέπεται κατά το Σύνταγμα να οδηγούν σε αύξηση του σ.δ. ή του ύψους ή να αποτελούν μέτρα αποζημιωτικού / «αντισταθμιστικού» χαρακτήρα των δαπανών στις οποίες προβαίνει ο ιδιοκτήτης – κατασκευαστής για την ενεργειακή αναβάθμιση κτιρίου, από την οποία ωφελείται προεχόντως ο ίδιος,

– και, εν κατακλείδι, τα επίμαχα πολεοδομικά «κίνητρα» δεν είναι πρόσφορα για την επίτευξη των σκοπών που φέρεται να επιδιώκουν, παρά αποβλέπουν κυρίως στην ενίσχυση της οικοδομικής δραστηριότητας μέσω της αποδοτικότερης εκμετάλλευσης των οικοπέδων».