Μεταφορά των Πολεοδομιών στο Κτηματολόγιο: γιατί δεν είναι η λύση!  

Της Σταυρούλας Αγρίου* Πολιτικός Μηχανικός Msc

stagriou@gmail.com

Η λήψη αποφάσεων από την πολιτεία, που αφορούν την λειτουργία μιας διοικητικής δομής που παρέχει υπηρεσίες προς τον πολίτη, οφείλει να λαμβάνεται στην λογική της θεραπείας των δυσλειτουργιών της, ώστε να καταστεί περισσότερο παραγωγική και αποτελεσματική προς όφελος της κοινωνίας και του δημοσίου συμφέροντος.

Η ανακοίνωση για την μεταφορά των Πολεοδομιών από τους Δήμους στο Κτηματολόγιο ΑΕ, έγινε χωρίς  να έχει  συζητηθεί ως πρόταση, με κανένα εμπλεκόμενο άμεσα η έμμεσα  φορέα όπως ΚΕΔΕ, ΤΕΕ, ΕΜΔΥΔΑΣ και χωρίς να χορηγηθούν συγκεκριμένα στοιχεία, που να τεκμηριώνουν και να αποδεικνύουν ότι η καθυστέρηση στην έκδοση οικοδομικών αδειών, οφείλεται αποκλειστικά η κύρια, στις Πολεοδομίες,  (χρόνος έκδοσης οικοδομικής άδειας από τους ιδιώτες μηχανικούς μετα την έκδοση της βεβαίωσης όρων δόμησης από τις πολεοδομίες, χρόνος έγκρισης από Υπουργείο Πολιτισμού, χρόνος ελέγχου από Συμβούλια  Αρχιτεκτονικής, αποτελέσματα από δειγματοληπτικούς ελέγχους που προβλέπονται από τον 4495/17 κλπ ).

Το νομοσχέδιο για νέο Εθνικό Οργανισμό Κτηματολογίου και Ελέγχου Δόμησης

Απαιτείται  επομένως στο πλαίσιο της διακυβέρνησης  της χώρας, να διεξαχθεί ένας  ουσιαστικός διάλογος, με συμμετοχή όλων των εμπλεκομένων μερών, των Υπουργείων, (ΥΠΕΝ, Εσωτερικών, Πολιτισμού), της Αυτοδιοίκησης (Δήμοι και Περιφέρειες), Επιμελητήρια, για την συμφωνία στα απαιτούμενα μέτρα, για την  επίλυση και αντιμετώπιση των δυσλειτουργιών και παθογενειών του συστήματος, μετα από μελέτη και ανάλυση όλων των διαθέσιμων στοιχείων και  ώσμωση όλων των απόψεων  με τεκμηρίωση και επιχειρήματα. Το ΤΕΕ  ως θεσμοθετημένος σύμβουλος της Πολιτείας καλείται έστω και τώρα, να συμβάλει σε αυτή την προσπάθεια και να αναλάβει σχετική πρωτοβουλία, σε συνεργασία με τους Δήμους, τις Περιφέρειες , την ΕΜΔΥΔΑΣ .

Ας εξετάσουμε όμως  τα επιχειρήματα που προβάλλονται από την κυβέρνηση, μετα την ανακοίνωση και πάνω στα οποία γίνεται προσπάθεια να εξηγηθεί η απόφαση  της μεταφοράς:

♦ Να γίνουν οι πολεοδομίες ΟNE STOP SHOP

Η πολεοδομία δεν είναι κατάστημα που χορηγεί άδειες οικοδομής, σε  κάθε  ακίνητο, αδιακρίτως. Η πολεοδομία είναι υπηρεσία που υπηρετεί πρωτίστως το δημόσιο συμφέρον και οφείλει να χορηγεί τις αιτούμενες οικοδομικές άδειες, εφαρμόζοντας  τους πολεοδομικούς κανόνες που έχει θεσπίσει η πολιτεία , προβαίνοντας  στον απαραίτητο έλεγχο, για την διαπίστωση της δυνατότητας δόμησης,, τους όρους και τις προϋποθέσεις δόμησης  ανάλογα με την χρήση και την περιοχή.

Το δικαίωμα κυριότητας  δεν συμπίπτει πάντα με το δικαίωμα δόμησης. Το δικαίωμα στην δόμηση δεν είναι ΑΠΕΡΙΟΡΙΣΤΟ, αφού  υπόκειται σε κανόνες. Σε κανόνες που διαμορφώνουν όχι μόνο το κτίριο, αλλά το οικοδομικό τετράγωνο , την γειτονιά, την πολεοδομική ενότητα, την πόλη. Στις περιπτώσεις που δεν αποδίδεται το δικαίωμα δόμησης,  γιατί δεν το επιτρέπει ο πολεοδομικός σχεδιασμός, είναι αναμενόμενο ότι η αξιολόγηση της παρεχόμενης υπηρεσίας δεν θα είναι θετική από την πλευρά των ιδιοκτητών.

Το κτηματολόγιο  από την πλευρά του, αποδίδει μόνο δικαιώματα κυριότητας, αφού σκοπός του Εθνικού Κτηματολογίου σύμφωνα με τον Ν. 2664/98  ( άρθρο 1), είναι η δημιουργία ενός σύγχρονου και ολοκληρωμένου συστήματος πληροφοριών, που καταγράφει την νομική και γεωγραφική κατάσταση των οικοπέδων/ακινήτων στην Ελλάδα με στόχο την προστασία , κατοχύρωση και ασφάλεια των συναλλαγών , καθώς και η συστηματική καταγραφή της δημόσιας περιουσίας.

Αλλά ακόμα κι αν  προσεγγίσουμε το θέμα  με την λογική της μια στάσης (ΟNE STOP SHOP), αυτή  δεν θα επιτευχθεί  με την  μεταφορά των ΥΔΟΜ στο κτηματολόγιο.

Όλοι  οι σχετικοί με την έκδοση οικοδομικών αδειών γνωρίζουν,  ότι για  την  έκδοση οικοδομικής άδειας, απαιτούνται εγκρίσεις όπως βεβαιώσεις χρήσεων γης, (αφού δεν υπάρχει πολεοδομικός σχεδιασμός αλλά και όπου υπάρχει ισχύουν μεταβατικές διατάξεις), βεβαιώσεις  πληρωμής της  εισφοράς σε χρήμα, αποζημίωσης των επικειμένων στις πράξεις εφαρμογής, κυρωμένες πράξεις  αναλογισμού σε παλιά σχέδια εκπονηθέντα με τις διατάξεις του  νόμου του 1923. Οι εγκρίσεις αυτές  σήμερα εκδίδονται από τους Δήμους (μια στάση), ενώ μετα την μεταφορά στο κτηματολόγιο θα απαιτούνται δυο στάσεις (Κτηματολόγιο και Δήμοι αφού η αρμοδιότητα του σχεδίου πόλης θα παραμείνει  στους Δήμους).

Επιπροσθέτως είναι γνωστόν, ότι  μία  στάση με σημαντικές καθυστερήσεις  για την έκδοση οικοδομικών αδειών, είναι το Υπουργείο Πολιτισμού,  δεδομένου ότι για την έκδοση οικοδομικών αδειών στις περισσότερες των περιπτώσεων απαιτούνται εγκρίσεις από την Αρχαιολογική Υπηρεσία ( Κλασικών Αρχαιοτήτων, Βυζαντινών , Νεότερων Μνημείων ) αλλά και εγκρίσεις από  τοπικά συμβούλια , ΚΕΣΑ  κλπ. Μια ακόμα στάση  είναι η έγκριση από τα Συμβούλια Αρχιτεκτονικής, όπου και εκεί παρατηρούνται σημαντικές καθυστερήσεις . Μια ακόμα στάση είναι οι εγκρίσεις από φορείς, όπως το Βιομηχανίας, το Δασαρχείο , η Κτηματική Υπηρεσία ανάλογα την περιοχή που αφορά η έκδοση της άδειας .

Η χρονική καθυστέρηση όλων αυτών των στάσεων, αθροίζεται στην τελική στάση, στον τελικό αποδέκτη, που είναι οι Πολεοδομίες και που είναι υπεύθυνες για την συγκέντρωση και καταγραφή όλων των εγκρίσεων πριν την έκδοση μιας αδείας. Επομένως  η ταχύτητα στην έκδοση οικοδομικών αδειών, είναι συνάρτηση όλων των προηγούμενων εγκρίσεων . Οι   καθυστερήσεις της κάθε στάσης,  οφείλονται στην δραματική έλλειψη προσωπικού που συναντάται σε όλο τον Δημόσιο τομέα, αλλά και σε μια σειρά δομικών δυσλειτουργιών ,που απαιτεί σοβαρή και όχι αποσπασματική αντιμετώπιση , με καθολικό σχέδιο και προγραμματισμό.

♦ Διαφάνεια στην έκδοση οικοδομικών αδειών. Να αντιμετωπίσουμε την αναποτελεσματικότητα και την διαφθορά στις πολεοδομίες

Δεν έχει  σταλεί ποτέ οδηγία και αλγόριθμος στις Πολεοδομίες για να προβεί σε δειγματοληπτικούς ελέγχους, που προβλέπονται από τον 4495/17, στις οικοδομικές άδειες που εκδίδονται  με αποκλειστική ευθύνη μηχανικού ιδιώτη, μετα από την έκδοση βεβαίωσης όρων δόμησης, είτε με προέγκριση από την πολεοδομία ,για  να αξιολογήσουμε τα στοιχεία και να καταγράψουμε και να επιμερίσουμε την διαφθορά ανάμεσα στους εμπλεκόμενους (πολεοδομία, ιδιώτες μηχανικούς, ιδιοκτήτες ) .

Είναι γνωστό ότι το νομοθετικό πολεοδομικό πλαίσιο είναι διάτρητο, δεδομένου ότι πληθώρα διατάξεων νόμου  κρίνονται   αντισυνταγματικές,  με αλλεπάλληλες αποφάσεις του ΣτΕ για την εφαρμογή του  ΝΟΚ, για την εκτός σχεδίου δόμηση, για την οριοθέτηση των οικισμών κλπ επιβάλλοντας στις Πολεοδομίες να σταματήσουν την έκδοση οικοδομικών αδειών που εδράζονται σε αυτές.

Για την εκτός σχεδίου δόμηση οι κυβερνητικοί παράγοντες, οι οποίοι είναι οι υπεύθυνοι για την νομοθέτηση και την λήψη αποφάσεων στα θέματα διαμόρφωσης του δομημένου περιβάλλοντος, επι σειρά ετών, σε μόνιμη βάση επαναλαμβάνουν  σε δηλώσεις τους υπό μορφή διαπιστώσεων, ότι  οι μισές Πολεοδομίες συνεχίζουν να εκδίδουν άδειες σύμφωνα με την νομοθεσία, ενώ  οι άλλες μισές σύμφωνα με  τις αποφάσεις του ΣτΕ , επιβεβαιώνοντας στην πραγματικότητα ότι οι μισές από τις άδειες που εκδίδονται, είναι παράνομες και εν δυνάμει ακυρωτέες κατά τον συνταγματικό έλεγχο .

Παρ όλα αυτά, το αρμόδιο Υπουργείο αρνείται επίμονα, να  ρυθμίσει το θέμα και να δώσει οδηγίες στις Πολεοδομίες, για το τι ακριβώς πρέπει να κάνουν, ενώ ταυτόχρονα τις κατηγορεί  ότι κάθε μια κάνει ότι θέλει .Έχουν παρέλθει μήνες από το πόρισμα της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας για την άδεια του ξενοδοχείου στο Σαρακήνικο της Μήλου ,που αφορούσε έκδοση οικοδομικής άδειας εκτός σχεδίου ,χωρίς αναγνωρισμένο πρόσωπο.  Η Εθνική αρχή Διαφάνειας ζήτησε  την ανάκληση της συγκεκριμένης οικοδομικής άδειας, και επιπλέον, εισηγήθηκε  στο ΥΠΕΝ να αποσαφηνίσει τη νομοθεσία προς τις πολεοδομίες και να ολοκληρώσει τη θεσμοθέτηση μέτρων προστασίας για την περιοχή.

Για την δόμηση σε οικισμούς προ του 23, καθώς και τους οριοθετημένους οικισμούς, τα προβλήματα στην έκδοση οικοδομικών αδειών , δεδομένου ότι τα όρια τους όπου  υπήρχαν  είχαν κριθεί από το ΣτΕ  αντισυνταγματικά, αναδείχθηκαν με την έκδοση του ΠΔ  ΦΕΚ 194 Δ/15-4-2025 που καθορίζει τον τρόπο αναοριοθέτησής τους .

Η επίλυση όλων των σχετικών ζητημάτων, παραπέμπεται συνεχώς  από το αρμόδιο ΥΠΕΝ, στην εκπόνηση των ΤΠΣ και ΕΠΣ του προγράμματος Δοξιάδη, στην εκπόνηση των μελετών καταγραφής των οδών και στην συνέχεια στην έκδοση ΠΔ  για τον χαρακτηρισμό των κοινοχρήστων οδών, ενώ  γνωρίζει  ότι η διαδικασία αυτή, απαιτεί ακόμα πολλά χρόνια  για να ολοκληρωθεί. Μέχρι τότε επιτρέπεται η κάθε πολεοδομία να ενεργεί κατά την δική της αντίληψη.

Για την εντός σχεδίου δόμηση, η εφαρμογή του ΝΟΚ είναι άκρως προβληματική, μετα και τις 32 τροποποιήσεις που υπέστη, με αποκορύφωμα  την ψήφιση του ν 4759/2020 και τις αποφάσεις του ΣΤΕ που διαδοχικά έκρινε αντισυνταγματικές διατάξεις ,( Απόφαση ΣΤΕ 310/2024  – Αποφάσεις της Ολομέλειας ΣΤΕ 146, 147, 148, 149/2025 )

Είναι αυτονόητο ότι όλα τα παραπάνω, συμβάλουν στην εμπέδωση κλίματος ατιμωρησίας και συγκάλυψης και καλλιεργούν γόνιμο έδαφος σε πανελλαδικό επίπεδο, για την ευδοκίμηση φαινομένων διαφθοράς και  διαπλοκής. στο σύστημα αδειοδότησης της δόμησης και σε όσους εμπλέκονται σε αυτό. Η διαφθορά όμως είναι ένα φαινόμενο που διατρέχει όλα τα επίπεδα διοίκησης και εξουσίας  και η αναζήτηση των αιτιών είναι πολυπαραγοντική και απαιτεί πρωτίστως πολιτική βούληση για την πάταξη της .

Η διαφθορά επομένως στις Πολεοδομίες δεν σχετίζεται άμεσα με τον φορέα άσκησης της αρμοδιότητας, αλλά κυρίως με το διάτρητο νομοθετικό πλαίσιο , που ο καθένας εφαρμόζει την νομοθεσία κατά  την γνώμη του , χωρίς καμμιά εποπτεία, καθοδήγηση , υποστήριξη , έλεγχο, παρακολούθηση , αφού το ΥΠΕΝ παραπέμπει στο Υπουργείο Εσωτερικών και δηλώνει αναρμόδιο, το δε Υπ Εσωτερικών δηλώνει άγνοια επι του γνωστικού αντικειμένου παραπέμποντας στο ΥΠΕΝ .

♦ Αφαίρεση της άσκησης αρμοδιότητας από τους Δήμους

Θα  πρέπει να απαντηθεί το ερώτημα, γιατί σε μια δημοκρατική κοινωνία στην οποία  από το Σύνταγμα μας (άρθρο 101) ορίζεται  ότι: “η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα” , η κυβέρνηση αποφασίζει την μεταφορά αρμοδιότητας  από τους Δήμους  σε νομικό πρόσωπο  (δημοσίου η ακόμα χειρότερα ιδιωτικού δικαίου). Η αποκέντρωση συνίσταται ακριβώς στη μεταφορά εξουσιών, αρμοδιοτήτων και πόρων από την κεντρική κυβέρνηση στους ΟΤΑ, οι οποίες ορίζονται ως νομικές οντότητες εκλεγμένες με καθολική ψηφοφορία και με κάποιο βαθμό αυτονομίας.

Επιπροσθέτως η αρχή της επικουρικότητας, που  κατοχυρώθηκε για πρώτη φορά από την  Συνθήκη του Μάαστριχτ, απαιτεί την ανάθεση της υλοποίησης των στόχων στο εγγύτερο για τον πολίτη επίπεδο, αντανακλώντας  την αναγνώριση των αρετών της αποκέντρωσης, εμπλέκοντας τις συναφείς αρχές όλων των επιπέδων στην επιδίωξη των συμφωνημένων στόχων και στην κατανομή των ευθυνών για τη λήψη αποφάσεων μεταξύ κεντρικών και χαμηλότερων βαθμίδων διοίκησης, που είναι πιο κοντά στη βάση, έτσι ώστε τα άτομα να συμμετέχουν ενεργά στην επίλυση των προβλημάτων που τα αφορούν.

Ο νόμος του Καλλικράτη αποσκοπούσε να σηματοδοτήσει μία νέα προσέγγιση στον τρόπο λειτουργίας των Ο.Τ.Α. Τα προβλήματα που παρουσιάζονται σήμερα στις διάφορες υπηρεσίες των Ο.Τ.Α. και  δεν τους επιτρέπουν  να ασκήσουν αποτελεσματικά  τις νέες αυξημένες αρμοδιότητες τις οποίες έχουν επωμιστεί , έχουν να κάνουν με τις γενικότερες παθογένειες της λειτουργικής δομής της τοπικής αυτοδιοίκησης, με την σχέση εξάρτησης  που αναπτύσσουν με τις κρατικές δομές, αλλά  κυρίως με την  ελλιπή έως και προβληματική χρηματοδότηση . Η προσπάθεια αναμόρφωσης της διοικητικής δομής της χώρας, πρέπει να ενταθεί, με ενίσχυση της αυτοδιοίκησης και όχι με αποδυνάμωση της με αφαίμαξη αρμοδιοτήτων .

Το Συμβούλιο της Επικρατείας με πρόσφατη απόφασή του (ΣτΕ 1728/2025) έκρινε πως η κανονιστική αρμοδιότητα ρύθμισης όρων δόμησης και διαδικασίας έκδοσης οικοδομικών αδειών, δεν ανήκει στους Δήμους. Πιο συγκεκριμένα, το δικαστήριο έκρινε,  ότι οι Δήμοι δεν μπορούν να διαμορφώνουν μόνοι τους τις πολεοδομικές διατάξεις και τις κανονιστικές ρυθμίσεις στις οποίες εδράζεται το καθεστώς δόμησης , γιατί αυτό αποτελεί αρμοδιότητα του κράτους σύμφωνα με το άρθρο 24 του Συντάγματος.

Είναι σαφές ότι η διαμορφωθείσα νομολογία, ουδόλως αναιρεί την εκχωρηθείσα αρμοδιότητα της έκδοσης οικοδομικών αδειών και ελέγχου στην Αυτοδιοίκηση, με την προϋπόθεση φυσικά της τήρησης των κανονιστικών διατάξεων του κράτους. Άλλωστε κάτι τέτοιο θα σήμαινε ότι ο νόμος του Καλλικράτη καθώς και οι μετέπειτα νόμοι  4030 /11 , 4495/17 με τους οποίους ορίζεται ότι η αρμοδιότητα των ΥΔΟΜ ασκείται από  τους Δήμους, θα ήταν αντισυνταγματικοί και το κράτος το ανακάλυψε μετα από μια δεκαπενταετία . Αξίζει να επισημάνουμε ότι σε όλη σχεδόν την Ευρώπη, η άσκηση της έκδοσης οικοδομικών αδειών ασκείται από τους Δήμους.

Συμπερασματικά η  μεταφορά στο Κτηματολόγιο ΑΕ, δεν έχει σε τίποτα να συνεισφέρει  στην αντιμετώπιση των δυσλειτουργιών των Πολεοδομιών. Αντιθέτως θα επιβαρυνθεί η ίδια η λειτουργία του Κτηματολογίου, που έχει να αντιμετωπίσει πολλά προβλήματα και προκλήσεις, όπως η διαχειριση των ακινήτων αγνώστου ιδιοκτήτη, που ανέρχονται σε εκατοντάδες χιλιάδες και τα οποία περνούν στην κυριότητα του Δημοσίου. Η διαχείριση τους, αποτελεί μια σοβαρή ευθύνη στην οποία το Κτηματολόγιο, οφείλει να   ανταποκριθεί με διαφάνεια και  με σεβασμό στα προσωπικά δεδομένα.

Οι πολεοδομίες  από την πλευρά τους, για να καταστούν υπηρεσίες που εκπληρώνουν τον σκοπό τους προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος , χρειάζονται: 

♦ Στιβαρό νομοθετικό πολεοδομικό πλαίσιο που δεν τροποποιείται συνεχώς , με ασφάλεια δικαίου.

♦ Άμεση στελέχωση πολεοδομιών με μόνιμο προσωπικό με συνεχή επιμόρφωση

♦ Δημιουργία κεντρικής δομής στο ΥΠΕΝ που θα υποστηρίζει  νομικά και τεχνικά , θα συντονίζει και θα παρακολουθεί την λειτουργία των πολεοδομιών της επικράτειας  , με ανάρτηση οδηγιών  επι πολεοδομικών ζητημάτων για την εξασφάλιση ενιαίας , καθολικής εφαρμογής.

♦ Σύσταση και συγκρότηση Παρατηρητηρίων για τον έλεγχο της αυθαίρετης δόμησης σύμφωνα με το άρθρο 1 του Ν 4495/17 , ώστε να υπάρχει διάκριση μεταξύ αδειοδότησης και ελέγχου.

♦ Συνεχής δειγματοληπτικός έλεγχος των αδειών που εκδίδονται, με άμεση αποστολή αλγορίθμου προς τις πολεοδομίες ,για διενέργεια δειγματοληπτικού ελέγχου.

♦ Συγκρότηση συμβουλίων παρακολούθησης  του δομημένου περιβάλλοντος και Υποβολή ετήσιων εκθέσεων στην Βουλή  , κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 3 του ν 4495/17 για εξασφάλιση διαφάνειας ,κοινωνικού ελέγχου και λογοδοσίας .

Οι παρεχόμενες υπηρεσίες από τις Πολεοδομίες  και το παραγόμενο έργο τους, δεν  μπορεί να προσεγγιστεί ως  μια διεκπεραιωτικη γραφειοκρατική διαδικασία, που στοχεύει στην εξυπηρέτηση των επενδυτών και μόνο, στο πλαίσιο ενίσχυσης της οικονομίας. Είναι εθνική υπόθεση, που είναι άμεσα συνδεδεμένη με την διαμόρφωση του δομημένου και φυσικού περιβάλλοντος της χώρας μας, με όρους κλιματικής δικαιοσύνης, για την   προστασία περιβάλλοντος, για την  εξασφάλιση της μετάβασης στην κλιματική ουδετερότητα, για την  βιωσιμότητα των τόπων, για την βιώσιμη ανάπτυξη.

*Σταυρούλα Αγρίου, Πολιτικός Μηχανικός ΕΜΠ Μsc Πολεοδομίας Χωροταξίας  ΕΜΠ

Μέλος της  Διοικούσας Επιτροπής του  ΤΕΕ