ΣτΕ: απόφαση – φρένο στις προσφυγές για διαγωνισμούς δημοσίων έργων

Το Δ’ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ), με την απόφαση 1113/2025, έθεσε σαφή όρια στο πότε ένας οικονομικός φορέας έχει έννομο συμφέρον να προσφύγει δικαστικά κατά όρων μιας διακήρυξης δημόσιου διαγωνισμού. Η απόφαση ευθυγραμμίζεται με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) και την Οδηγία 89/665/ΕΟΚ (άρθρο 1 παρ. 3).

Προϋποθέσεις για έννομο συμφέρον

Σύμφωνα με την κρίση της πλειοψηφίας του ΣτΕ, ένας ενδιαφερόμενος φορέας μπορεί να ζητήσει έννομη προστασία κατά της διακήρυξης, πριν δηλαδή υποβάλει προσφορά, μόνο εφόσον:

♦ Ανήκει στον κύκλο των οικονομικών φορέων που δικαιούνται καταρχήν να λάβουν μέρος στον διαγωνισμό.

♦ Επικαλείται, με συγκεκριμένο τρόπο, άμεση βλάβη από όρους που πιστεύει ότι παραβιάζουν τους κανόνες συμμετοχής, επιλογής ή ανάδειξης αναδόχου.

♦ Η παραβίαση αυτή έχει ως συνέπεια είτε τον άμεσο αποκλεισμό του φορέα είτε να καθίσταται η συμμετοχή του στον διαγωνισμό ιδιαιτέρως δυσχερής.

Η νομολογιακή αυτή θέση εδράζεται στην πάγια θέση ότι, αν ένας φορέας δεν έχει υποβάλει προσφορά, δυσκολεύεται να αποδείξει ότι ζημιώθηκε, εκτός αν η μη υποβολή οφείλεται σε όρους της διακήρυξης που εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και καθιστούν αδύνατη την υποβολή ανταγωνιστικής προσφοράς.

Η ειδικότερη άποψη και η μειοψηφία

Μία ειδικότερη γνώμη Συμβούλου, αν και αποδέχθηκε τη βασική αρχή, τόνισε ότι το αυστηρό αυτό επίπεδο απαιτήσεων για το έννομο συμφέρον δεν αποκλείεται να παραβιάζει το δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής (Οδηγία 89/665), ιδίως όταν αμφισβητούνται όροι που, ενώ δεν καθιστούν αδύνατη τη συμμετοχή, ενδέχεται να παραβιάζουν τις θεμελιώδεις αρχές της διαφάνειας, της ισότητας και του υγιούς ανταγωνισμού.

Ωστόσο, ακόμη και σε αυτή την περίπτωση, για να θεμελιωθεί έννομο συμφέρον, ο πληττόμενος όρος πρέπει να οδηγεί σε συμμετοχή υπό συνθήκες «ασύμβατες προς τον ελεύθερο ανταγωνισμό». Δεν αρκεί απλώς η προβολή αιτιάσεων νομιμότητας που έχουν ως συνέπεια τη διεύρυνση του κύκλου των συμμετεχόντων και τη μείωση των πιθανοτήτων ανάθεσης στον αιτούντα.

Στον αντίποδα, η μειοψηφία (ένας Σύμβουλος και δύο Πάρεδροι) υποστήριξε ότι το έννομο συμφέρον πρέπει να συντρέχει όχι μόνο όταν η συμμετοχή καθίσταται ουσιωδώς δυσχερής ή προδιαγράφεται το αποτέλεσμα, αλλά και όταν ο φορέας προβάλλει ότι το κανονιστικό πλαίσιο του διαγωνισμού δεν διασφαλίζει τις θεμελιώδεις αρχές (διαφάνεια, ισότητα, υγιής ανταγωνισμός). Η μειοψηφία τόνισε ότι τέτοιες παρανομίες πρέπει να προβάλλονται εγκαίρως, σε στάδιο που επιδέχεται διόρθωση, καθώς δεν μπορούν να προβληθούν παρεμπιπτόντως σε επόμενο στάδιο του διαγωνισμού.

Το κείμενο της απόφασης του ΣτΕ

Στο κείμενο της απόφασης  “ΣτΕ Δ΄ 1113/2025: Έννομο συμφέρον προσβολής όρων διακήρυξης” (Πρόεδρος: Η. Μάζος, Αντιπρόεδρος, Εισηγητής: Μ. Φασιλάκη, Πάρεδρος), σημειώνονται τα ακόλουθα:

“Με την 1113/2025 απόφαση του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκε ότι ο ενδιαφερόμενος να του ανατεθεί δημόσια σύμβαση έχει, κατά το άρθρο 1 παρ. 3 της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, όπως ισχύει, προς το οποίο στοιχεί το άρθρο 372 παρ. 1 του ν. 4412/2016, έννομο συμφέρον να ζητήσει έννομη προστασία κατά της διακήρυξης διαγωνισμού, εφόσον περιλαμβάνεται κατ’ αρχήν στον κύκλο των οικονομικών φορέων που δικαιούνται να μετάσχουν στον διαγωνισμό και επικαλείται, κατά τρόπο συγκεκριμένο, άμεση βλάβη από όρους που  παραβιάζουν, κατά την άποψή του, τους κανόνες που διέπουν τις προϋποθέσεις συμμετοχής, τη διαδικασία επιλογής ή τα εφαρμοστέα για την ανάδειξή του ως αναδόχου κριτήρια, σε σημείο που να αποκλείεται ή να καθίσταται ιδιαιτέρως δυσχερής η συμμετοχή του στον διαγωνισμό.

Η νομολογιακή αυτή παραδοχή στοιχεί προς την νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατά την οποία, αν ένας οικονομικός φορέας δεν έχει υποβάλει προσφορά, δύσκολα μπορεί να αποδείξει ότι έχει συμφέρον να αμφισβητήσει την νομιμότητα της διαδικασίας ανάθεσης από την άποψη ότι ζημιώθηκε ή ενδέχεται να υποστεί ζημία, όπως απαιτούν οι προαναφερθείσες διατάξεις, εκτός αν δεν υποβάλει προσφορά για τον λόγο ότι τα τεύχη του διαγωνισμού περιέχουν όρους που, κατά τον ίδιο, εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις, οι οποίες έχουν ως συνέπεια να μην είναι σε θέση να υποβάλει λυσιτελή και ανταγωνιστική προσφορά, έχοντας καταστήσει ανύπαρκτες ή μηδαμινές τις πιθανότητες να του ανατεθεί η σύμβαση.

Κατά την ειδικότερη γνώμη ενός Συμβούλου ένα τέτοιο επίπεδο απαιτήσεων σε ό,τι αφορά την θεμελίωση εννόμου συμφέροντος, αν και δεν αντιβαίνει καθαυτό στο δίκαιο της Ένωσης για τις δημόσιες συμβάσεις, δεν αποκλείεται, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων περιστάσεων της υπόθεσης, να συνεπάγεται προσβολή του δικαιώματος αποτελεσματικής προσφυγής κατά την ανωτέρω διάταξη της οδηγίας 89/665, ιδίως, όταν ο φορέας αμφισβητεί όρους της διακήρυξης, οι οποίοι δεν καθιστούν μεν αδύνατη την συμμετοχή του στον διαγωνισμό, αλλά ενδέχεται να παραβιάζουν τις θεμελιώδεις αρχές της διαφάνειας, της ισότητας και του υγιούς ανταγωνισμού. Και σε αυτή όμως την περίπτωση η κατάφαση του εννόμου συμφέροντος προϋποθέτει την διαπίστωση ότι ο πληττόμενος όρος της διακήρυξης συνδέεται με παραβίαση των ανωτέρω θεμελιωδών αρχών, η οποία οδηγεί σε συμμετοχή σε διαγωνισμό υπό συνθήκες ασύμβατες προς τον ελεύθερο ανταγωνισμό, με κατάσταση δηλαδή η ανοχή της οποίας δεν μπορεί να απαιτηθεί από τον οικονομικό φορέα. Δεν αρκεί, συνεπώς κατά την ειδικότερη αυτή γνώμη, για την θεμελίωση εννόμου συμφέροντος, η προβολή από τον ενδιαφερόμενο αιτιάσεων που αφορούν απλώς την νομιμότητα όρων, οι οποίοι δεν συνδέονται με παραβίαση των ως άνω θεμελιωδών αρχών, ακόμη και αν έχουν ως συνέπεια την διεύρυνση του κύκλου των δυναμένων να μετάσχουν στον διαγωνισμό φορέων και την μείωση των πιθανοτήτων του αιτούντος να του ανατεθεί ο διαγωνισμός.

Μειοψηφία ενός Συμβούλου και δύο Παρέδρων, οι οποίοι υποστήριξαν ότι  κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 346 (παρ. 1 και 2), 360 (παρ. 1) και 372 (παρ. 1) του ν. 4412/2016, ερμηνευομένων υπό το φως της δικονομικής οδηγίας 89/665 ΕΟΚ και της διασφάλισης της ύπαρξης ταχέων και αποτελεσματικών προσφυγών σε περίπτωση παράβασης τόσο του ενωσιακού δικαίου όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις όσο και των εθνικών κανόνων  μεταφοράς του δικαίου αυτού στην εσωτερική έννομη τάξη, ιδίως σε στάδιο κατά το οποίο οι παραβάσεις επιδέχονται ακόμη διόρθωση, συντρέχει έννομο συμφέρον του ενδιαφερόμενου οικονομικού φορέα να ασκήσει αίτηση ακύρωσης και αναστολής κατά Διακήρυξης αμφισβητώντας τη νομιμότητα των όρων της όχι μόνο όταν προβάλλει ότι καθίσταται ουσιωδώς δυσχερής η συμμετοχή του, επειδή αδυνατεί να εκπληρώσει τις απαιτούμενες προϋποθέσεις ή προδιαγράφεται (άμεσα ή έμμεσα) εις βάρος του το αποτέλεσμα του διαγωνισμού, αλλά και όταν προβάλλει ότι το κανονιστικό πλαίσιο του διαγωνισμού δεν διασφαλίζει τις θεμελιώδεις αρχές της διαφάνειας, της ισότητας και του υγιούς ανταγωνισμού, πλην άλλων, διευρύνοντας παρανόμως τη δυνατότητα συμμετοχής ή περιέχοντας ασαφείς όρους με συνέπεια την αδυναμία διαμόρφωσης ανταγωνιστικής προσφοράς, ιδίως σε περιπτώσεις, που ο διαγωνισμός δεν έχει εισέτι διενεργηθεί . Και τούτο, διότι ο οικονομικός φορέας μετ’ εννόμου συμφέροντος επιδιώκει την συμμετοχή του σε νόμιμη διαδικασία που πληροί τις ως άνω θεμελιώδεις αρχές, δεδομένου άλλωστε ότι, κατά πάγια νομολογία, τυχόν παρανομία όρων της Διακήρυξης δεν μπορεί να προβληθεί παραδεκτώς και να εξεταστεί παρεμπιπτόντως σε επόμενο στάδιο του διαγωνισμού, αλλά πρέπει να προβάλλεται επικαίρως σε στάδιο της διαδικασίας, κατά το οποίο τυχόν πλημμέλειες αυτού επιδέχονται ακόμα διόρθωση”.