ΣτΕ: στο Δημόσιο ο λογαριασμός της ζημιάς σε ιδιωτικά ακίνητα από πολεοδομικές καθυστερήσεις

Του Αργύρη Δεμερτζή/

Νέα απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας θέτει με ιδιαίτερη σαφήνεια την αποζημιωτική διάσταση της πολεοδομικής αδράνειας. Κρίνει ότι γεννιέται αξίωση αποζημίωσης σε βάρος του Δημοσίου, όταν ο ιδιοκτήτης διατηρεί τυπικά την κυριότητα του ακινήτου του, αλλά επί μακρό χρονικό διάστημα δεν μπορεί ούτε να οικοδομήσει ούτε να το αξιοποιήσει εξαιτίας παράνομης καθυστέρησης της Διοίκησης να δώσει πολεοδομική λύση.

Με την  απόφαση ΣτΕ 923/2026, που εκδόθηκε από το Α΄ Τμήμα σε επταμελή σύνθεση, το ανώτατο δικαστήριο, ακολουθώντας τη νομολογία του ΕΔΔΑ, έκρινε ότι «η επί μακρόν αδυναμία αξιοποίησης της περιουσίας, όταν διαταράσσεται η δίκαιη ισορροπία μεταξύ του γενικού συμφέροντος και της προστασίας της ιδιοκτησίας, θεμελιώνει δικαίωμα αποζημίωσης». 

Και ότι  «η αποζημίωση μπορεί να υπολογιστεί με βάση την απόδοση νόμιμων τόκων επί της αντικειμενικής αξίας του ακινήτου», εκδικάζοντας προσφυγή  για υπόθεση  ακίνητου έκτασης 7.723 τ.μ. στο Νέο Ψυχικό, το οποίο βρέθηκε σε πολυετή πολεοδομική ομηρεία ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων, καθώς από τη δεκαετία του 1980 είχε χαρακτηριστεί χώρος πρασίνου.

Για το οποίο μετά από πολυετείς δικαστικές περιπέτειες και την άρση της δέσμευσης του, οι ιδιοκτήτες προσέφυγαν στα διοικητικά δικαστήρια ζητώντας για τη στέρηση της χρήσης της περιουσίας τους από 1 Ιουλίου 2010 έως 30 Ιουνίου 2015. αποζημίωση συνολικού ποσού 3,24 εκατ. ευρώ, πλέον τόκων.

 «Υποχρέωση αποκατάστασης της ζημίας, που προκάλεσε η παράνομη πολεοδομική καθυστέρηση»

Έγκυρη νομική πηγή, με μεγάλη γνώση και εμπειρία στα πολεοδομικά θέματα  τονίζει στο  ότι η νέα απόφαση του ΣτΕ «ανοίγει ένα ιδιαίτερα σημαντικό κεφάλαιο για τη σχέση μεταξύ πολεοδομικού σχεδιασμού, προστασίας της ιδιοκτησίας και οικονομικής ευθύνης της Διοίκησης» Και σημειώνει ότι:

-«Η απόφαση ΣτΕ 923/2026 δεν θεσπίζει γενικό δικαίωμα αποζημίωσης για κάθε καθυστέρηση του πολεοδομικού σχεδιασμού. Θέτει, όμως, με ιδιαίτερη σαφήνεια το ζήτημα της αποζημιωτικής διάστασης της πολεοδομικής αδράνειας: όταν η Διοίκηση υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο για την εκπλήρωση συγκεκριμένης υποχρέωσής της και η παράλειψη αυτή μετατρέπει την ιδιοκτησία σε περιουσιακό δικαίωμα, χωρίς πραγματική δυνατότητα χρήσης ή αξιοποίησης, η προστασία της ιδιοκτησίας μπορεί να μεταφράζεται όχι μόνο σε υποχρέωση της Διοίκησης να ενεργήσει, αλλά και σε υποχρέωση αποκατάστασης της ζημίας που προκάλεσε η παράνομη καθυστέρηση».

Στο προσκήνιο η πολεοδομική «ομηρεία» χιλιάδων ιδιοκτησιών

Τα  τελευταία χρόνια πληθαίνουν τα πεδία καθυστερήσεων του πολεοδομικού και διοικητικού σχεδιασμού, που αφήνουν ιδιοκτήτες για μεγάλα χρονικά διαστήματα χωρίς δυνατότητα αξιοποίησης της περιουσίας τους. Η νέα απόφαση του ΣτΕ, χωρίς να αντιμετωπίζει οριζόντια τις υποθέσεις που βρίσκονται σε πολεοδομικές εκκρεμότητες, δημιουργεί ένα νέο σημείο αναφοράς της νομολογίας, για διεκδικήσεις αποζημιώσεων ιδιοκτητών λόγω πολεοδομικής αδράνειας.

Όπως είναι γνωστό, στις κραυγαλέες περιπτώσεις στις οποίες η διοίκηση καθυστερεί να  ρυθμίσει εγκαίρως το πολεοδομικό καθεστώς, με αποτέλεσμα χιλιάδες ιδιοκτήτες να βρίσκονται σε πολεοδομική ομηρεία και αδυνατούν να αξιοποιήσουν την περιουσία τους είναι:

♦Στα εκτός σχεδίου ακίνητα, με προϋποθέσεις αρτιότητας και  οικοδομησιμότητας, ενώ βρίσκονται σε εξέλιξη ο νέος πολεοδομικός σχεδιασμός και οι μελέτες αναγνώρισης οδών.

♦ Στο Νέο Οικοδομικό Κανονισμό, μετά τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας για συγκεκριμένα πολεοδομικά κίνητρα και προσαυξήσεις δόμησης, όπου εξακολουθεί να παραμένει σε εκκρεμότητα η συνολική και σταθερή θεσμική ρύθμιση του νέου  πλαισίου, όπως κατ΄επανάληψη έχει εξαγγελθεί από το αρμόδιο υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας.

♦ Σε μεγάλες πολεοδομικές, ιδιοκτησιακές και άλλες εκκρεμότητες στους δασικούς χάρτες.

♦ Σε πολυετείς καθυστερήσεις για αποζημιώσεις ιδιοκτητών σε ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις κ.α.

Η υπόθεση του ακινήτου των 7.723 τετραγωνικών στο Νέο Ψυχικό

Για το ακίνητο του Ψυχικού, το ΣτΕ διαπιστώνοντας ότι παρέμεινε για πολλά χρόνια «πολεοδομικώς αρρύθμιστο» έκρινε ότι «η Διοίκηση όφειλε να προχωρήσει, μέσω της προβλεπόμενης διαδικασίας και έκδοσης προεδρικού διατάγματος, σε νέα ρύθμιση του πολεοδομικού του καθεστώτος, είτε με νόμιμη επανεπιβολή απαλλοτρίωσης και άμεση καταβολή αποζημίωσης είτε με καθορισμό του ως οικοδομήσιμου».

Και έκρινε ως  «εσφαλμένη τη παραδοχή του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών ότι η υποχρέωση της Διοίκησης περιοριζόταν αποκλειστικά στην έκδοση προεδρικού διατάγματος και δεν γεννούσε παράλληλα αξίωση αποζημίωσης», στέλνοντας πίσω στο ίδιο δικαστήριο την υπόθεση για νέα κρίση, σύμφωνα με τις κατευθύνσεις της απόφασης του ανωτάτου δικαστηρίου, δίνοντας το μήνυμα ότι:  .

Η έκδοση, έστω και καθυστερημένα, της απαιτούμενης πολεοδομικής πράξης δεν εξαφανίζει από μόνη της τις οικονομικές συνέπειες, που μπορεί να είχαν ήδη δημιουργηθεί κατά τα προηγούμενα χρόνια.

Η διαφορά που έφθασε στο Συμβούλιο της Επικρατείας αφορά ακίνητο συνολικής έκτασης 7.723 τετραγωνικών μέτρων στο Νέο Ψυχικό, στο Οικοδομικό Τετράγωνο 16, με μακρά πολεοδομική ιστορία. Είχε κατά καιρούς χαρακτηριστεί χώρος πρασίνου και είχε αποτελέσει αντικείμενο διαδοχικών ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων, άρσεων, επανεπιβολών και δικαστικών κρίσεων.

Το 2009 το Συμβούλιο της Επικρατείας ακύρωσε προηγούμενη πράξη τροποποίησης του σχεδίου, κρίνοντας, μεταξύ άλλων, ότι η πολεοδομική μεταβολή, λόγω της έκτασης και της σημασίας της για την περιοχή, έπρεπε να γίνει με προεδρικό διάταγμα. Το ακίνητο, όμως  δεν καθίστατο αυτομάτως οικοδομήσιμο μετά την ακύρωση της προηγούμενης ρύθμισης. Και η Διοίκηση δεν μπορούσε να το αφήσει επ’ αόριστον χωρίς οριστικό πολεοδομικό καθεστώς.

Τι όφειλε να κάνει και δεν έκανε η Διοίκηση

Σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στην υπόθεση, οι αρμόδιες αρχές έπρεπε να προχωρήσουν στην προβλεπόμενη διαδικασία, ώστε να υπάρξει νέα νόμιμη πολεοδομική ρύθμιση. Οι επιλογές ήταν ουσιαστικά δύο:

◊ Είτε να επανεπιβληθεί νόμιμα η απαλλοτρίωση, εφόσον συνέτρεχαν οι νόμιμες προϋποθέσεις και υπήρχε δυνατότητα άμεσης καταβολής της οφειλόμενης αποζημίωσης.

◊ Είτε να ρυθμιστεί το ακίνητο ως οικοδομήσιμο, με τον καθορισμό των κατάλληλων όρων δόμησης.

Η τελική πολεοδομική ρύθμιση πραγματοποιήθηκε με προεδρικό διάταγμα το 2016. Στο μεταξύ, όμως, είχε μεσολαβήσει πολυετής περίοδος, κατά την οποία οι ιδιοκτήτες υποστήριξαν ότι στερούνταν ουσιαστικά τη δυνατότητα αξιοποίησης της περιουσίας τους.

Αποζημίωση 3,24 εκατ. ευρώ ζήτησαν οι ιδιοκτήτες

Οι ιδιοκτήτες προσέφυγαν στα διοικητικά δικαστήρια ζητώντας αποζημίωση για το διάστημα από 1η Ιουλίου 2010 έως 30 Ιουνίου 2015. Το ποσό που διεκδίκησαν ανήλθε σε περίπου 3,24 εκατ. ευρώ, πλέον τόκων.

Η αξίωση στηρίχθηκε στις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, οι οποίες αφορούν την ευθύνη του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου από παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων τους, σε συνδυασμό με το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που προστατεύει την περιουσία.

Η βασική θέση των ιδιοκτητών ήταν ότι, παρότι διατηρούσαν την κυριότητα, δεν είχαν πραγματική δυνατότητα χρήσης και αξιοποίησης του ακινήτου τους εξαιτίας της παρατεταμένης πολεοδομικής εκκρεμότητας.

Η  ΣτΕ 923/2026 δεν επιδίκασε στους ιδιοκτήτες το ποσό των 3,24 εκατ. ευρώ που είχαν ζητήσει. Το Ανώτατο Δικαστήριο έκανε δεκτό τον κρίσιμο λόγο αναίρεσης ως προς πέντε από τους έξι αναιρεσείοντες, αναίρεσε κατά το αντίστοιχο μέρος την 1638/2021 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών και παρέπεμψε την υπόθεση στο ίδιο δικαστήριο.

Το Διοικητικό Εφετείο θα πρέπει πλέον να εξετάσει εκ νέου τα πραγματικά δεδομένα και τις προϋποθέσεις της αποζημιωτικής ευθύνης.

Η αίτηση αναίρεσης απορρίφθηκε ως προς τον έκτο αναιρεσείοντα και ως προς τον Δήμο Φιλοθέης-Ψυχικού.

Η κρίση του Εφετείου που ανέτρεψε το ΣτΕ

Το Διοικητικό Εφετείο είχε απορρίψει την αξίωση αποζημίωσης. Η προσέγγισή του ήταν ότι, μετά την προηγούμενη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, η υποχρέωση της Διοίκησης αφορούσε την έκδοση του απαιτούμενου προεδρικού διατάγματος για την πολεοδομική ρύθμιση και όχι την καταβολή αποζημίωσης στους ιδιοκτήτες.

Το ΣτΕ έκρινε ότι αυτή η προσέγγιση ήταν εσφαλμένη. Και ότι το κρίσιμο ζήτημα, κατά τη νέα απόφαση, δεν περιορίζεται στο εάν η Διοίκηση είχε υποχρέωση να εκδώσει μία συγκεκριμένη διοικητική πράξη. Πρέπει να εξετάζεται και τι συνέβαινε στην ιδιοκτησία κατά το χρονικό διάστημα της παράνομης καθυστέρησης. Εφόσον η μη έγκαιρη ρύθμιση είχε ως αποτέλεσμα την επί χρόνια στέρηση της δυνατότητας χρήσης του ακινήτου, μπορούσε να ενεργοποιηθεί η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου.

Οι τρεις προϋποθέσεις για αποζημίωση

Η απόφαση δεν καθιερώνει αυτοματοποιημένο δικαίωμα αποζημίωσης για κάθε πολεοδομική καθυστέρηση. Για να στοιχειοθετηθεί ευθύνη κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ πρέπει να συντρέχουν οι βασικές προϋποθέσεις που απαιτεί η σχετική νομοθεσία και νομολογία:

♦ παράνομη πράξη ή παράλειψη της Διοίκησης,

♦ πραγματική ζημία και

♦ αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παράνομης διοικητικής συμπεριφοράς και της ζημίας.

Το σημαντικό σημείο της απόφασης είναι ότι αναγνωρίζεται πως η παρατεταμένη αδυναμία πραγματικής αξιοποίησης της περιουσίας, όταν προκύπτει από παράνομη διοικητική αδράνεια, μπορεί να αποτελεί αυτοτελή οικονομική ζημία.

Η προηγούμενη καταδίκη της Ελλάδας από το ΕΔΔΑ

Ιδιαίτερο βάρος στην υπόθεση έχει το γεγονός ότι το ίδιο ακίνητο είχε απασχολήσει και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, στην υπόθεση “Πιαλόπουλος και λοιποί κατά Ελλάδος”.

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο είχε κρίνει ότι οι αλλεπάλληλες δεσμεύσεις του ακινήτου χωρίς καταβολή αποζημίωσης είχαν διαταράξει τη λεγόμενη «δίκαιη ισορροπία» μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος και της προστασίας της ιδιωτικής περιουσίας. Το 2002 είχε επιδικάσει στους προσφεύγοντες 3,85 εκατ. ευρώ για χρηματική ζημία και 40.000 ευρώ για μη χρηματική ζημία. Η συγκεκριμένη νομολογία αποτέλεσε σημαντικό σημείο αναφοράς και για τη νέα απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Πώς μπορεί να υπολογιστεί η οικονομική ζημία

Ιδιαίτερη πρακτική σημασία έχει η προσέγγιση τα δικαστικής απόφασης για τον τρόπο αποτίμησης της ζημίας. Το ΣτΕ δέχθηκε ότι η αποζημίωση μπορεί να προσδιοριστεί με βάση την απόδοση νόμιμων τόκων επί της αντικειμενικής αξίας του ακινήτου, ακολουθώντας τη λογική που είχε ήδη χρησιμοποιήσει το ΕΔΔΑ.

Πρόκειται για ένα σημαντικό εργαλείο αποτίμησης, ακριβώς επειδή επιχειρεί να αποφύγει υποθετικούς υπολογισμούς για επενδύσεις ή χρήσεις, που ενδεχομένως θα πραγματοποιούνταν.

Η «δίκαιη ισορροπία» μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος και της προστασίας της ιδιοκτησίας

Το ΣτΕ επαναφέρει στο επίκεντρο μία αρχή που διατρέχει τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

Η πολεοδομική πολιτική, η προστασία του περιβάλλοντος, η εξασφάλιση κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων και ο σχεδιασμός των πόλεων αποτελούν θεμιτούς και σημαντικούς σκοπούς δημοσίου συμφέροντος. Το κράτος διαθέτει σημαντική ευχέρεια στη διαμόρφωση του πολεοδομικού σχεδιασμού. Η ευχέρεια αυτή, όμως, δεν σημαίνει ότι το οικονομικό βάρος μιας διοικητικής καθυστέρησης μπορεί να μεταφέρεται επ’ αόριστον και αποκλειστικά στον ιδιοκτήτη.

Όταν η δέσμευση και η αδυναμία χρήσης γίνονται υπερβολικά μακροχρόνιες, τίθεται το ζήτημα εάν εξακολουθεί να υφίσταται η απαιτούμενη δίκαιη ισορροπία μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος και της προστασίας της ιδιοκτησίας. Εκεί μπορεί να αρχίζει η αποζημιωτική ευθύνη της Διοίκησης.